1999年12月，《半月谈》杂志社和中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组，就新世纪中国将面对哪些挑战及如何应对这些挑战等问题，对50位专家进行了问卷调查。在问及新世纪即将到来之际，中国社会存在的主要问题是哪些时，被专家列为第一层次的社会问题（前五位）是：“腐败成风”、“国有企业改革进展甚微”、“失业下岗问题”、“社会风气不好”、“公众对未来预期不好”，选择百分比分别为42%、20%、10%、6%、6%。其他调查机构的调查结果也显示，腐败成为专家眼中最为严重的问题。遏制腐败、消除腐败也就成为新世纪中国政治体制及其决策体制改革的首要课题。
腐败即权力腐败，通常是指掌握公共权力的国家工作人员利用权力为自己谋利的行为，即以权谋私、公权私用。自从人类进入文明时代，社会出现了政治分工和专职的公共权力行使者以后，腐败就一直是毒害社会政治机体的毒瘤，腐败的蔓延轻则引起政府的崩溃，重则导致国家的灭亡。古今中外，概莫能外。
中国目前严重的腐败现象和以往的腐败、外国的腐败比较起来，有其特殊性：
（1）在行为的严重性上，大案要案急剧增多。过去贪污受贿数万元可称为大案，而现在违法金额在几十万元、几百万元甚至上千万元的屡屡出现。
（2）在行为的主体上，中高级干部卷入腐败活动的人数有增无减。虽然所涉及人员的绝对数量不大，但由于卷入者位高权重，所造成的破坏性后果极为惊人。陈希同、成克杰就是典型。
（3）有组织的团伙作案日益增加。近年来出现大量窝案和串案，一些贪腐分子在权力部门内结成有领导、有分工的违法团体，有组织地滥用权力。
（4）贪污与贿赂活动广为蔓延。腐败不仅在经济管理和资源分配部门大量发生，而且在文化、科技、教育、司法等传统上认为是“清水衙门”的部门也不断出现。
（5）企业中的腐败现象日益严重。国有企业是公有财产，所以国有企业的经营管理权属于公共权力的组成部分。
由于国有企业管理体制存在着深刻弊端，发生在国有企业中的贪污腐败事件近年来呈急升趋势。不少国有企业陷入亏损的主要原因之一，就是某些企业领导对国有资产实施猖狂掠夺而造成的。
（6）权力的廉洁度普遍下降。任何社会，对腐败行为的判断都有一定的量和质的标准。这些标准构成了追究违法违纪责任的起点。
由于公职人员行为规范的底线往往高于这一基点，于是在权力的廉洁状态和腐败状态之间，形成了一种未达到追究违反法律责任的地步，这种状态被称为“准腐败”。诸如领导干部超标住房、用公款大吃大喝、占用公物等现象即属此例。，“准腐败”的大量发生使权力的廉洁度普遍下降，它构成了腐败现象群发的丰厚土壤。
这些特点和严重危害引起了人民群众的强烈不满，也引起了党和国家的高度重视。从邓小平到以江泽民为核心的党中央，都一再把反腐败提到“关系到党和国家生死存亡”的高度认识，不断加大反腐力度，取得了人所共知的巨大成果。经验表明，反腐败固然要抓大案要案，对腐败分子从重从快加以惩处，以遏制腐败蔓延势头，但更重要的是标本兼治，从源头抓起，才能逐步战胜腐败、消除腐败。目前，腐败的特点是公权私用、权钱交易，而公共权力的运用过程也就是公共政策的制定和执行过程，对腐败源头的探索不能不从公共决策体制剖析入手。
一、“公共选择理论”和政策主体的“经济人”假说
公共政策的制定和执行都是由掌握公共权力的政策主体进行的。政策主体人自身的性质应该是公共权力异化腐败的源头性因素之一。
中国传统的政治文化以儒家为代表，是建立在“人性善”这一假设之上的，所以，中国的政治理想是寄希望于统治者的善意良心，要求他们通过道德修养，正心、诚意、修身、齐家、治国、平天下，通过明君、贤相、清官，来达到“仁政”、“德治”的理想。
其实，任何人包括政策主体首先都是生命有机体，他们首先必须解决衣食住行等不断增长的物质需要，才能从事其他社会活动，诸如政治、科学、艺术等。人们所奋斗的一切都与他们的利益相关。这是历史唯物主义的常识，也是分析一切人类行为的出发点。从这一常识出发系统深刻研究政府行为和政策行为的当推美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者M.布坎南（James M.Buchanan）等人的“经济人”假说和“公共选择理论”。
公共选择是和市场选择相对应的，是指掌握公共权力的政府和政府官员对于公共政策的选择。布坎南对公共选择的分析以“经济人”的假定作为分析工具。经济人假定，最早是英国古典经济学家亚当·斯密提出的，他是对市场主体的一种人性假定，布坎南将其推到公共政治和行政领域，认为，作为一个人，无论他处于什么地位，企业主也好，公务员也好，政治家也好，政策的目标团体也好，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足最大化为基本动机。基于这一假定，国家和政府不是神造物，它并不具有正确无误的天赋。因为国家是一种人类的组织，在这里做选择和决定的人和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏。他们在运用公共权力、制定政策执行政策时，同样受利己动机驱使，谋求利益的最大化。公共选择理论和经济人的假设打破了中国传统的、建立在“人性善”这一道德神话基础之上的政治理论。
布坎南从政策主体角度分析了美国的三类政策：第一类是由政府有关部门拟定方案，最后由选民投票确定的政策。第二类是由政府的高级领导层拟定的政策方案。第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策。就第二、第三类政策而言，布坎南等公共选择理论家认为，由于每个政府部门或公用事业部门遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，因而，一方面这些部门政治家的行为具有相当大的自由，他们有意或无意地为自身的经济人动机所左右，他们对共同利益的理解常常难以符合公共利益的要求；另一方面，由于部门政治家行为的灵活性与他们自利动机的强刺激性、制约性，他们的行为实际上也不倾向于最大限度地为增进共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。在布坎南看来，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府的行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力，确保任何人处于某一特权地位时无法过多地牟取私利，那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他或他的后继者有意或无意地损害。正是在这个意义上，公共选择理论强调，不应该把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待他们的恩赐。理性的做法应该是使这些特权机构或阶层受制于某一硬的约束机制并且由公民真正地而非形式地掌握该约束机制的最终决策权。
这里必须指出两点：其一，人们的需要不仅只有物质需要和经济利益，美国心理学家马斯洛就将人的需要分成前后相继的生存、安全、社交、尊重和自我实现五个层次，并提出“自我实现人”的人性假说，这已为人们所共识；同时人的本质，从其现实性上说，是社会关系的总和，人性是复杂多样和可变的，不同的社会有不同的人性表现，同一个人在不同的环境条件下也有不同的需求和利益，上世纪70年代以来西方现代管理学就提出了“复杂人”的人性假定，被管理学界普遍认可。因此，对于古今中外的腐败现象我们不能完全用“经济人”的利己选择加以剖析。“经济人”仅仅是市场经济下的一种人性表现。其二，政策主体的利己需求并不必然导致权力腐败，政策主体并不是孤立的个人，他们总是某一统治阶级、阶层或集团的代表，公共政策也是统治阶级、阶层或集团的政治意志和利益的体现。政策主体的利己选择如果和自己所代表的阶级、阶层或集团相一致，一般地说不会产生腐败；只有政策主体在政策选择时完全从个人私利出发，走向极端利己主义，才能出现以权谋私的腐败。因此遏制腐败，政策主体必须遏制自己的利己之心，但这不能完全依靠主体自身的道德良心加以保证，思想一碰上利益就会出丑，外部制约是决不可少的。
尽管如此，人的物质需要和经济利益确实是人的最基本需要和最根本的利益，公共选择理论及其“经济人”假说为我们探求官方政策主体权力腐败的根源提供了一个人学和心理学的支点。
二、政策环境的市场化和寻租理论
腐败自古有之，但不同的时代有不同的形式和特点。就政策决策体制剖析而言，不同时代有不同的政策环境，包括经济环境、政治环境、文化环境等，它制约着政策主体政策选择时的价值标准、目标指向和行为准则。政策环境也就成为公共权力腐败的源头之一。
在封建专制时代，奉行的是“官本位”，有官有权就有一切，权力也是获取经济利益的唯一途径，因此，权力腐败主要表现在玩弄权术、钻营官场、敲诈勒索、鱼肉百姓。
中国目前的腐败是和由计划经济向社会主义市场经济的过渡的政策环境紧密相连的，腐败主要发生在政治权力和市场经济的结合部。它的最主要特点是一些政策主体将市场交易的原则引入政策领域，通过权钱交易、贪污受贿来赚取最大的经济利益。
上世纪70年代美国学者安·o.克鲁格创立的“寻租理论”，对市场经济中尤其是向市场经济转轨时期的权力腐败做了深刻的分析，将腐败纳入“寻租”这个范畴进行讨论。
所谓“寻租”（rent-seeking）是指由于行政权力干预市场经济活动，导致不平等的竞争环境，从而形成一些非正当利益（“租金”），而对这部分“租金”的寻求和窃取活动就是“寻租”。在现代市场经济中尤其是处于改革转轨时期的国家机关都具有干预经济配置资源的权力，这就使得能够接近这种权力的人利用合法或非法的手段，如游说、疏通、行贿、走后门、找后台等，得到占有“租金”的特权，那些掌握公共资源及配置权力的政府官员也从中得到很大的份额。为了得到更大的利益，公共权力的占有者和行使者在设置制度、制定政策过程中，可以利用权力进一步“设置租金”（rent-setting），这又造成新的寻租的可能性。这样由寻租到设租，再到新的寻租和新的设租，官商勾结、权钱交易、共同瓜分、循环往复，便产生了一个因果相互作用、贪污腐败蔓延的恶性怪圈。
理论上说，有两种政策环境不会出现寻租行为。一是政府对市场经济完全不加干预，不掌握任何资源的分配权，其职责只限于保护公民的生命、财产和自愿达成的合同，即“最小政府”条件下，政府无租，市场主体无租可寻。这种环境类似于完全自由的市场经济，现实中还没有存在过。一旦政府掌握一部分资源及资源配置的权力，或能够通过各种方式影响资源拥有者对资源的支配和使用，租金和寻租行为必然会发生。二是在国家掌握一切资源配置，决定一切利益分配的“最大政府”条件下，公民都是被动的，也无人去寻租，无能力去寻租。这种环境类似于高度集中的计划经济。一旦政府将一部分资源或资源配置权力转让给私人，减弱自身的权力，制度转轨、社会转型，租金和寻租行为就会迅速产生并蔓延，我国目前的腐败就属于此类情况。
市场经济的政策环境为什么会产生设租寻租、权钱交易这种腐败现象？需要对市场经济的两面性做一剖析。
