(3)质询。质询是一种较为严重的监督形式。立法机构有权就法律及政策实施的有关事件对政府部门进行质询和诘问,政府部门不可避而不答,以此保证法律政策的有效执行。
(4)人事任免。我国的全国人大和地方各级人大依法享有一定的人事任免权,它可以通过选举、任命和罢免有关国家机构的负责人和工作人员来对政策过程进行调控。
另外,我国的权力机关还要通过视察、检查等对政府各部门的政策及其执行情况进行监督,发现问题并提出意见或建议,以此来督促政府各部门改进工作,提高绩效。
2.司法机关对政策及其运行的监控
司法机关的职责在于通过严格执法以维护法律的尊严。各级人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等行为,对严重违反国家政策的工作人员、公民个人、单位或其他组织形成强有力的制约,以此进行政策监控。这种监控以法律为武器,以国家强制力为后盾,具有强制性和权威性,能够产生直接的法律效力。司法机关实现政策监控的主要途径有:(1)依法对政策制定程序和原则是否合法进行裁定;(2)依法对政策内容是否合法进行裁定;(3)依法对政策执行是否合法进行监督,如对行政裁量权使用的合法性进行监督等。
3.行政机关对政策的监控
在我国,行政机关对政策的监控是一种纵向的在行政系统内部进行的监控活动,主要是通过上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等实现的。由行政机关实施的政策监控主要采取以下两种形式:(1)行政管理机关的政策监控。它是上级政府部门根据行政法规定的行政管理权限对下级政府部门及其所属机构所实施的一种监督和控制,主要包括中央政府对所属部门及地方政府的政策监控,综合部门的政策监控,以及主管部门对下级业务部门的政策监控。(2)专门行政监督机关的政策监控。它是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员在政策制定、政策执行等环节中的行为进行监控,这种监控又被称为行政监察,其内容侧重对政策实行过程出现的违法、违纪现象进行查处,对具体违法人员进行惩处。
随着我国行政体制改革的不断深化,政府职能也正在随之发生重要变化,行政机关对政策的监控也正在增加一些新的内容,如中央政府通过财政拨款和税收返还等方式可以有效地控制或影响所属部门和下级政府的政策行为。
4.中国共产党对政策的监控
我国的社会性质和中国共产党的执政党地位决定了中国共产党在政策监控系统中居于特殊地位,起着极为重要的作用。中国共产党对政策进行监控的主要方式有:
(1)党的领导决定政策的内容、方向与实施。党对国家生活的领导表现为政治领导、组织领导和思想领导。政治领导就是根据特定时期的实际,制定发展战略及路线、方针与政策。组织领导表现在两个方面:一是挑选德才兼备的干部到各个国家机关中工作,党的干部就是政策的制定者、执行者、监督者;二是发挥党员在各方面的模范带头作用。思想领导就是用马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和江泽民“三个代表”的重要思想,教育、武装全党、全军和全国各族人民,使之能自觉贯彻执行党的路线、方针和政策。
(2)党纪监督。主要通过党的中央和地方各级纪律检查委员会对党的各级组织和在各行各业工作的党员、干部进行监督和控制,从而实现对政策运行过程的监控。
(3)通过对大众传媒、社会团体产生影响进行政策监控。中国共产党可以用其所掌握的大众传播媒介对政策运行的各个环节产生影响,进行监督,加以制约。
5.民主党派对政策的监控
我国各民主党派是参政党,在政策监控中发挥着重要作用。
民主党派对政策的监控主要是通过人民政协这一社会主义统一战线组织实现的。人民政协的章程规定,中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会密切联系各方面人士,反映他们及其所联系的群众的意见和要求,对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评,协助国家机关进行机构改革和体制改革,改进工作,提高工作效率,克服官僚主义。政协委员通过政协向中央和地方各级党政领导机关提出建议案,委员通过视察、提交提案、举报或以其他形式提出批评建议。
6.人民群众与人民团体对政策的监控
我国是人民当家作主的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。因此,人民群众与人民团体有权对一切国家机关及其工作人员的行为进行监督,也有权反对对合法权益的任何形式的侵犯与损害。人民群众及人民团体可以通过选举代表,向有关部门投书、上访,接触大众传播媒介等消极或积极行动表达自己对公共政策的态度、意见、建议或批评,采用各种形式对政策运行的各环节进行监督与控制。
三、完善我国政策监控机制的若干思考
我国的政策监控机制在历经几十年的建设与运行之后,已经初步形成一个较为完善的政策监控体系和运作机制,对公共政策的制定、执行、调整、终止等,都起着积极作用,各种政策监控主体既明确分工、各负其责,又密切协作、通力配合,对提高政策绩效、实现政策目标,促进整个社会、经济的持续健康发展,发挥着不可替代的重要作用。
但是由于我国政策监控机制建立的时间短,无论在理论还是实践上还存在许多不足之处,仍有待进一步发展与完善。目前,我国的政策监控机制存在的突出问题是,除执政党系统和行政系统的政策监控较为有力与有效外,人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院、人民团体、社会舆论、公民个人等监控主体的监控功能弱化现象,即存在着不敢监控、监控失职、无力监控等问题。为进一步健全我国政策监控机制,消除政策监控功能弱化现象,必须采取一些必要对策措施。
1.建立健全法律体系,将公共政策运行过程纳入法制化轨道
用法律规范公共政策的制定、实施、评估、监控及终结等各个环节。一方面要加强立法,使公共政策的运行有法可依,有法可循;另一方面加强执法,使公共政策依法运行。这同时也为公共政策监控活动确立了明确的标准,使政策监控有了法律保障,从而更具权威性。
2.制定具体可行的制度、程序与实施细则
要以法律、法规的形式更明确细致地对政策监控的主体、地位、性质、作用、职权、基本原则、监控对象、监控范围等作出规定,才能使各监控主体的权力不再仅仅是象征性的,监控将会更加及时、有效。
3.提高监控者的素质
这主要指对具体进行政策监控的工作人员特别是专门监控机关的工作人员的素质提出一定的要求,提高入口关,加强培养、锻炼与培训。
4.大力推行政务公开,增加政策透明度
国家有关机关在履行职能,从事公务活动和相关政策活动过程中,要根据国家法律、法规和政治体制改革与社会主义民主政治发展的要求,大力推进“政务公开”工作,自觉接受来自各方面的监督,尤其要接受大众传播媒介和广大人民群众的监督、批评,倾听人民群众的意见和呼声。
5.特别需要加强国家权力机关的政策监控制度建设
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,全国人民代表大会在我国政治生活中居于中心地位,人民代表大会对国家行为(包括政策行为)的监控权力与地位在宪法中有明确规定。但在实践中,由于没有人民代表大会进行监控的具体程序与实施细则,使得法律上的许多监控权力无法实现而被搁置。因此,通过不断改革与创新,加强国家权力机关在政策监控方面的具体制度建设,提供并不断提高国家权力机关对公共政策进行有效监控的制度、人力、物力等条件与能力是我国当前完善公共政策监控机制,促进我国政策系统良性运转的一项重要工作。