一、政策科学的兴起和发展
政策研究和政策思想源远流长，它是伴随着人类文明尤其是国家的形成而出现的。
中国作为世界文明古国之一，在政策及政策的分析研究方面有大量的思想遗产。在中国，辅佐统治者审时度势、运筹帷幄的“智囊”阶层出现很早。夏商时期的家臣，西周时期的命士，春秋战国时期的所谓食客、策士、谋士等等，他们当中的许多人，就是古代的政策研究人员。从东汉开始，出现了正式的智囊制度，并为智囊人员设立了正式的官职，像东汉、三国时监察军务的“军师”，汉以后历代的宰辅。到了清代，地方官吏也设立了幕府，实际上就是地方政府的政策研究机构。与智囊制度的发达相适应，中国漫长的历史中还产生了一大批与政策和政策研究密切相关的思想、言论和著作。诸子百家尤其是孔子和荀子的著作中有大量治国安邦的至理名言。《孙子兵法》不仅是兵书，而且还是“国策”，其中关于军事谋略的研究中，包含有大量的一般政策思想。《战国策》中专门记述了策士们的言论和行动，成为我国历史上较为完整的政策研究及政策咨询的著作。《史记》、《资治通鉴》等不朽名著中记载了许多与政策研究有关的真知灼见。
在古代西方文明以及世界其他地方的文明中，同样存在着政策及政策研究的思想传统。有的西方学者认为，政策研究的传统最早可以追溯到美索不达米亚（现在的伊朗南部）文明的经典之作《汉谟拉比法典》。《汉谟拉比法典》以条约的形式对政府的责任、官员的行为，以及公民的权利等作出了规定。与此同时，出现了一些与政策制定相关的“专家”阶层。其中最著名的有古印度的高提雅，古希腊的柏拉图、亚里士多德，以及后来的马基雅维里。他们都是著名的思想家，也都在很大程度上介入了当时的政策制定和政策咨询的过程。柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》既是古代著名的政治学著作，也是最早的政策研究著作。18世纪开始的欧洲工业革命同时伴随着意义深远的思想启蒙运动，与政策研究有关的知识得到进一步的发展。然而19世纪以前的那些政策研究和政策分析的“专家”们，他们所依据的理论往往是权威论点、哲学原则和习俗礼仪。到19世纪，一个重要的变化是，人们重视系统地搜集整理资料，开始从实验与定量方面研究政策。比如1801年，英国进行了首次人口普查。欧洲其他国家，如法国和德国，也有不少研究者直接深入社会最低层调查研究，获得了实际生活中的第一手资料。这对政府的政策，如养老保险政策的制定与修改产生了重大影响。19世纪以来，与公共政策密切相关的社会科学像经济学、政治学、社会学纷纷开展对经济、政治、社会等政策问题及其决策过程的研究，并取得了相当高的理论成就，为政策科学的正式创立奠定了基础。
在经济学领域，经济政策研究早就备受重视。英国资产阶级古典政治经济学家威廉·配第、亚当·斯密、大卫·李嘉图等人的著作都带有明显的经济政策研究的性质。例如，亚当·斯密的名著《国富论》的五篇中就有两篇专门讨论经济政策问题；李嘉图的《赋税原理》一开始便提出研究经济政策问题。20世纪30年代出现的凯恩斯理论就被人们普遍认为是他的经济政策理论。
计量经济学的奠基人之一，首届诺贝尔经济学奖得主J·丁·伯根在30年代就注意把计量经济学的理论和方法运用于经济政策研究，为经济政策学作出了重大贡献。
在政治学领域，20世纪中叶西方尤其是美国的行为主义政治学的兴起，从某种意义上似乎可以看作政策科学诞生的催化剂。
行为主义政治学强调，对政府过程尤其是人的行为的研究，采用经验科学以及交叉科学方法，确立具有普遍性的、可检验的政治学理论体系，使政治学“科学化”。梅里安的“新政治科学”理论、伊斯顿的一般系统论、阿尔蒙德的结构功能主义、多伊奇的沟通理论等有影响的行为主义学派都对政策科学的形成产生过重要的影响。
在社会学领域，西方社会学家也很早就展开对社会政策的研究。早在1873年，由西蒙拉尔等人发起，在德国成立了社会政策学会。此后，德国社会学家在社会政策方面做了大量研究工作，写下许多这方面的论著，在不少国家产生过重大影响。日本在明治维新时期向德国派遣留学生，他们中的一些人深受德国社会政策思想的影响。明治三十年（公元1897年），日本也成立了社会政策学会。英国向来有社会政策的研究传统，伦敦经济学院社会科学系主任、著名社会政策学家T.H.马歇尔的《社会政策》一书在西方被公认为是社会政策学研究的范本，迄今已六度再版。
严格说来，政策科学作为一门独立学科是在20世纪中叶才逐步确立和发展起来。1951年，美国斯坦福大学出版社出版了由拉纳（Daniel Lemer）和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书，被人们当作政策科学诞生的标志。拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”，在《政策科学》尤其是其中的《政策方向》一文中，他首次对政策科学的对象、性质、发展方向等问题加以论述，奠定了政策科学的学科基础和发展思路。
拉斯韦尔的主要政策思想是：政策科学是关于民主主义的学问，民主体制必须作为它的基本前提。政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上，为追求政策的合理性，使用数学“公式”和“实证性”数据，坚持科学方法论进行分析是必要的。政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学，当选择某一模型进行政策分析时，该模型在时间上和空间上要有明确记录。政策科学具有跨学科的特点，尤其要强调政治学与经济学、社会学、心理学的合作。政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问，学者们非常需要了解政府官员对政策的认识和所掌握的数据。政策科学必须具有“发展概念”，要以社会发展为研究对象，建立动态研究模型。
拉斯韦尔以后的十几年里，在政策分析的定量方法和技术方面取得了相当的成就，但政策科学的学科建设方面并没有取得重大的突破。60年代中期以后，情况发生了改变，政策科学取得了迅速发展。这在相当大的程度上与德洛尔（Yehezkel Dror）的贡献是分不开的。从1968年至1971年，他发表了被称为政策科学三部曲的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》、《政策科学构想》和一批政策科学论文。它们构成了政策科学发展的第二个里程碑。德洛尔批评了拉斯韦尔过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性，提倡系统群研究方法，确立了包含12项内容的总体政策论。同时德洛尔与政策分析家E.S.奎德合作创办了《政策科学》刊物，倡导举办了政策科学国际培训班，为政策科学的传播与发展做出了杰出贡献。
以德洛尔为首的一派政策科学家，他们所提出来的理论观点，成为政策科学的基本范式。其理论的基本内容如下：
政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向。关于政策制定系统，特别是国家政策制定系统的改善，以及所运用的有效方法、知识来处理政策过程等内容，是政策科学的主要任务。
政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识。
政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础的，所以它在纯理论与应用研究之间架起了桥梁。
政策科学不仅运用一般科学研究方法发现知识，而且第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中。
政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和信奉价值的行为确定为基本内容，帮助决策者对价值观进行选择。
政策科学的一个研究主题和重要方法，是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造。
政策科学中的基本模式、概念及其方法论，其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化。
政策科学是强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，对时间很敏感。坚持历史研究方法。
政策科学既对科学中的理性知识在政策过程中的意义进行研究，又承认超理性过程的重要作用。
政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用。
政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。
从70年代至80年代，美国许多社会科学研究分支，纷纷成立专门研究政策的组织，各种相关的杂志、论文、书籍等迅速增加。美国许多主要大学相继建立了研究公共政策的研究生学位点，开设出一大批课程。不少大学的政策研究中心或机构与社会上庞大的非学院式的政策研究机构，保持着十分密切的联系。“政策分析”成了美国20世纪建立起来的重要知识行业之一。
人类已经进入了21世纪，对于新世纪的社会发展特征，人们给予种种冠名，从“后工业社会”、“信息社会”到“知识社会”、“网络社会”，不一而足。依笔者看来，有两个显著特征将影响包括公共政策在内的政府行为及其一切国家的经济、政治、文化和社会生活。一是以信息技术和生物技术为先导的知识经济将大大促进经济的发展，但又伴随着南北贫富差距拉大的趋势。二是经济发展加上网络技术，将导致经济全球化的浪潮更加迅猛，但也不能改变世界政治多极化的趋势。这两个显著的特征及其中两种相异力量的较量，将决定新世纪的社会发展前景。公共政策的制定和执行、政策科学的研究和发展应该加强预测、与时俱进。
二、政策科学的学科性质和内容框架
什么是政策科学，它研究什么内容？目前学术界还有不同的认识。由于内容界定的不同，政策科学也有不少其他称谓，如政策学、公共政策、政策分析、公共政策分析、政策研究等。我们认为，政策科学是一个学科群。这一学科有四个分支，一是公共政策的基本原理研究；二是公共政策分析方法研究；三是公共政策的实证分析，这是应用分支；四是公共政策比较研究。随着学科研究的深入和拓展，分支学科还会增加。
有关政策科学的定义，国内外学者的提法很多，这里简单列举几个有代表性的定义。政策科学的创始人拉斯韦尔指出，政策科学是以制定政策规划和政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问。德洛尔指出，政策科学的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域，政策研究的性质、范围、内容和任务，理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制定过程。那格尔指出，政策研究可以总的定义为：为解决各种具体社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果的研究。克朗指出，政策科学是通过定性和定量的方法，探求对人类系统的了解和改进，它的研究焦点之一是政策制定系统。
中国学者给政策科学定义可以概括为下述四种基本看法：一是认为政策科学主要是研究政策制定的理论和方法，研究如何制定优化政策、避免错误政策的学科；二是认为政策科学是关于制定政策方案、规划政策的实施、评价政策的结果、预测政策的方向的一门科学；三是认为政策科学是研究政策的属性及特点、政策制定和执行规律的科学；四是认为广义的政策科学是研究政策的性质、原因和结果。我们将政策科学定义为：政策科学是通过对现实公共政策系统和具体政策运行及效果的实证分析，研究公共政策的本质功能和政策过程规律的科学。其目的是提供公共政策的理论知识和分析技术，优化公共决策体制，提高公共政策质量。政策科学作为一门独立的学科，具有以下基本特征。
1.政策科学是一门综合性的、跨学科的交叉学科
它的研究和运用需要大量的其他学科知识和方法，它将传统学科诸如哲学、经济学、政治学、社会学、心理学、伦理学、历史学、统计学等，和新兴学科诸如管理学、行政学、决策学、领导学、战略策略学、价值学、系统论、控制论、信息论等融为一体。它提倡以问题和解决过程为中心，而不是以学科为中心的知识产生办法。它是一门能把各种知识和方法直接运用于改进公共政策系统提高决策质量的应用型学科。
2.政策科学是一门以行动取向的学科
