行政机关
什么是行政法？
1.人们可以将行政法看成是应用于行政的法，即有关行政组织、行政行为和行政监督的全部法律规则。从这个角 度看，所有的国家都有一部行政法，因为所有的国家都有行政。
2.但在法国，行政法意味着应用于行政的规则总体，其中大部分与适用于个体的规则具有实质性的区别，且受到 一个独立的行政法庭的管辖。
因此，行政法有两个定义：
1.广义的定义：行政法是确定行政组织和功能的全部规则。
2.狭义的定义：在法国，行政法是由独立于私法的上述全部规则构成的。适用该法律而引起的争端由独立于司法 官的行政法官管辖。
定义：旨在满足特定的共同需求（物质特征）的部门的有机整体（组织特征）。
一、机构
行政这个术语体现了一个复杂的法律现实并用来代表那些通过内部机构进行管理的组织整体。
整个行政由若干具有法人性质的行政单位构成。它的最高层是国家。国家不仅是一个行政法人，而且肩负着立法 和司法的职能。国家之下是具有地域特征的公共法人：大区、省、市镇，或某些本身拥有自主性的机构（公共机构， 如大学）。
二、职能
A.行政和个人行为
个体以个体利益为行为目标，追求收益和成功；行政以公共利益为目标，为普遍利益而行动。
个体在其相互关系中处于一种平等的地位。而保护普遍利益的行政在个体面前则处在一种非平等的地位。作为公 共权力，它拥有某些特权使它能够保护这种普遍利益。
B.行政和其他公共行为
1.立法和行政行为
从组织方面看，国会立法，行政部门进行管理。然而在确定行政结构及对行政予以监督方面，国会扮演着重要的 角色。
从物质方面看，可以说立法就是制定抽象的和普遍性的一般规则；行政则相反。它要进行日常的管理。但在现实 中，国会可以制订纯粹管理性的法律。相反，行政也常常做出具有普遍性的决定。
2.统治和行政行为
从组织方面看，既然总理和部长们是行政首长，那么政府就既是一个政治机构，又是一个行政机构。在这个层次 上，政治和行政是交织在一起的。
从物质方面看，如果说政府负责领导国家的政治（1958年宪法第20条），而行政是进行日常管理，那么在实际上 ，就很难将行政权与纯粹的行政工作加以区分。
3.审判和行政行为
从组织方面看，存在着行政与法官的分立；但在法国的制度中，行政法官就设在行政部门内部，以致于必须在其 内部区分行政部门和行政法官。
从物质方面看，审判就是昭示所适用的法律规则。行政，则是要使公共需求得到满足。但实际上却很难做出明确 的区分，因为这两种情况都涉及到将法律应用于具体案件，甚至可能创立法（司法判例，法规）。
三、适用于行政的法
A.警察国家和法治国家
在警察国家中，行政机构服从某种没有法律价值的规章。行政机构最终享有完全的行动自由。
在法治的国家中，行政受到法律规则的约束。政治自由的基本原则是近代国家中占主导地位的观念，但其模式却 可以多样化。
B.法治国家的模式
1.服从共同的法
在盎格鲁一撒克逊法系中（英国、美国），行政机构与公民在同等的条件下服从法律。所有人面对同样的法律。
2.适用法的两重性
在法国法系中，适用于行政的法是双重的：一个特殊的法（行政法）和私法。当然，私法对行政的适用性直到某 个时期（1920年）曾是一种例外。但今天，私法的比重大大增加，而且成为一种越来越经常的考虑。
例如：
a.在行政组织方面，不仅有服从公法的公务人员，而且有服从私法的公务人员。
b.在行政活动方面，需要区分服从公法的行为（行政部门单方面做出的决定，行政契约）和服从私法的行为（行 政私法契约）、服从公法的行政公共领域和服从私法的行政私人领域、行政责任和由私法规则调整的责任，等等。
行政法
这里所说的行政法是狭义的，即适用于行政的特殊法。
行政法的自主性
A.原因
1.历史原因
（1）革命者对旧制度下最高法院的不信任导致了1790年8月16-24日的法律，这个法律将行政职能与司法职能分离 ：司法官不能以任何方式干扰行政部门的活动。
（2）结果，行政部门成为它自己的法官。最初，行政部门自己进行审判。以后逐渐由行政部门中的一些机构专门 负责进行审判。创建行政司法机构：最高行政法院、审计法院、省级行政法院。
（3）这些专门的司法机构显示了它们的独特性，并有助于发展出一个特殊的法：一个有特定职权的专门机构的存 在将有助于创造这一功能。
2.实践原因
（1）法国行政之中央集权化与刻板的特征在旧制度下就已体现出来，拿破仑又使之强化，而民主体制并未使之些 许减弱。
（2）与个人利益对立的公共利益至高无上；这是行政部门运转所必需的。
B.表现
（1）行政法中的某些规则在私法中没有对应的规则：单方面决定的强制性、先决特权、制订法规的权力、可以强 迫个人提供财物及劳务（剥夺……）、行政处罚……
（2）另有一些规则只是与私法中的相应规则有所区别：行政责任、行政契约。虽说这些区别常常被行政行为的特 殊必要性证明是合理的，但并非一贯如此。有时，这些区别纯属偶然。它们源于两类以不同方式进行审判的不同的司 法机构（例如，最高行政法院在1961年以前拒绝对感情损害予以赔偿。
（3）行政法官适用私法规则时，有时并非专门援引它们；或者在某些情况下，专门援引它们（如民法第1153条和 第1154条关于赔款利息的规定）。法官认为没有特别理由不援用私法的规则。由法官决定是否援用，所以说，行政法 保留了完全的自主性。
C.特征
在行政法中，保护公共利益的观念居于支配地位。
1.行政机构享有特权
在个体面前，它处于下列状况：
-不平等地位：它单方面做出决定并下达命令；在契约方面，它可以在某些情况下单方面修改契约的某些内容；它 的责任既不是普遍的，也不是绝对的；它拥有自己的“特殊规则，这些规则根据公务的需要和调解国家与私人权利的 需要而经常变换”
（1873年2月8日的布朗科判决）。
-权威性：行政部门拥有先决特权下达必须执行的命令，个人则有义务服从之。即使他们可以诉诸法律，法律也只 能实行事后监督。在某些情况下，行政部门甚至拥有强制执行的特权。在迫不得已时，它还可以动用警察以执行命令 （见下文）。
2.行政服从一些特殊的约束
由于只能以追求普遍利益为行为目标，行政部门的行动自由通常比个体的行动自由更受约束：它不能自由选择它 的共同缔约人，行政官员不能任意授权于他人，等等。
3.当公共利益要求时，个体将受到特殊的保护
-关于契约的不可预见性理论：为了维护公用事业的连续性，共同缔约人对它遭受的损失可以从行政部门获得赔偿 。
-关于责任风险的理论：除了各种错误之外的获得赔偿的可能性。
行政法的渊源
一、特点
A.判例的特殊地位：
行政法官自己制定行政法的一般理论，订立了大部分行政法规则，并努力使之适应于现实和思想观念的发展演变 。此外，行政法官在解释法律条文时还表现出某种大胆的独创性。
B.成文法的相对重要性：
行政法的一般理论源自判例，而非立法者所为。相反，有一系列重要的法律条文规范行政组织和行为的基本领域 （如有关省级建制的1871年8月10日法律，有关市镇建制的1884年4月5日法律，有关大区、省、市镇的权利和自由的 1982年3月2日法律）。还有很多零散的法律条文规范一些特殊的行政问题（剥夺、征用等等）。不存在一部完整的行 政法典。目前的行政法编纂只是将行政法某个特定方面的各种法律条文进行整理归类（矿藏法、地方行政机构法）。
二、对行政法产生的后果
A.行政法的灵活性
法官制造判例的特征：行政法官享有很大的行动自由，可以使自己的司法判例不断地适应现实和思想观念的发展 演变以及行政生活的需要。
B.诉讼效果
迄今为止，许多问题都是通过诉讼而被涉及到的：由此产生了对这些问题的独特看法和被分析的规则“病理”方 面的重要性。
人们经常只是从监督的角度提及行政行为。
C.行政法的不确定性
-没有法典，名目繁多的法律条文和行政法规及其不断地变化，使人难以跟上规则的演变。
-判例非常复杂并充满细微差别，加之最高行政法院以非常简洁的方式起草的裁定，这些都使它们的工作更加困难 。
-尚有众多而复杂的行政实践不为公众所知。
-因没有核心概念使人不再能认识行政法本身，而只能了解它的适用范围。公共服务的概念目前已不能独自规定行 政法的范畴。
行政法的演变
1800年以来的深刻变化：
-在行政法的特征方面，独裁的观念有所减弱。
-它的适用领域大大扩展。
-它的现实依据变得多样化。
三个时期：
提纲：从共和八年到第三共和国之初。
从第三共和国初期到两次世界大战。
近期的演变。
（提示：这种历史分期是非常近似的。实际上，事情是以连续的方式演变的）。
从共和八年到第三共和国初期
一、国家的独裁特征
A.体现在公共权力的组织中
-共和国以行政结构的一致性来对抗旧制度结构的复杂性和多样性，领土的划分是一致的（省、市镇），且领土划 分的各层级拥有同样的机构。
-所有行政体系置于巴黎政府的集中领导之下。在各省，省长是国家的代表，受国家控制。在七月王朝期间，开始 出现自由化。
B.体现在国家与其公务员的关系中
公务员对其上级领导完全的服从。而且公务员本身被认为是公共权力某一部分的代表。这种制度在七月王朝期间 有所削弱。
C.体现在个人与行政部门的关系中
-行政部门下达命令，个人则予以执行，没有救济手段，也没有司法监督。
-行政当局通过任命而非由公民选举产生。
二、狭窄的行政活动范围
-宪兵国家的概念。国家的活动局限于最基本的方面：主要是若干行政机构（警察、司法、军队），公共救助，公 共工程……
-国家对经济和社会领域的干预被认为是有害的。国家机构很少，至少在最初是如此。
三、公共权力的概念，行政法的基础
-公法以公共权力和主权的概念为基础，“公法的独特性表达了统治任务的法律需要”。行政部门发布命令和实施 禁令。
-这样就可以在国家的行为中区别出公共权力的行为和管理行为。当国家通过发布命令表达它统治的意愿时，这种 行为属于行政法的特殊规则并服从行政法官的管辖。当国家像个人一样行动（例如，作为契约一方）时，它所实施的 管理行为隶属私法和普通法官管辖。
-然而，这种直到19世纪末始终占统治地位的理论，导致了解释的困难，并最终将行政法局限于非常狭窄的适用范 围之中。
从第三共和国初期到两次世界大战
行政法在各种不同现象的影响下发生的变化：
-政治的和宪法的原因：自由和民主体制的发展，政府对议会负责。
-技术原因：由于法国经济、社会和行政生活的变化，行政法适用领域有所扩展；技术性公共服务的发展（铁路、 水、燃气、电）。
一、国家独裁特征的淡化
A.体现在公共权力的组织中
-议会制度削弱了国家的独裁性。
-政府权力分散到各部之中。
-地方行政部门自主性，即地方分权的加强（1871年关于建省的法律，1884年关于市镇的法律）。
B.体现在与公务员的关系中
-技术部门的增多扩充了公务员的数量。公务员越来越多地从事管理性工作，而不是指挥性的工作。
-公务员数量的增加使他们失去了特权等级的特征。
-由于等级权力受到限制，上级与公务员之间行政机构得以发展，公务员可以通过诉诸行政法院得到救助。
C.体现在与个人的关系中
-由个人选举人民代表，人民政府，即行政首脑由此而产生。
-由个人选举大部分地方行政长官：省市议会的议员、市长。
-司法监督的发展，尤其是对越权的追究使行政法官能够撤销非法的行政决定。
二、行政活动的扩展
自由主义的背景依然存在，但是：
公共权力在那些个人无利可图的领域中的干预越来越多，特别是在教育领域和社会领域：卫生、公共救助。
-公共权力将规范那些具有垄断性或公共服务特征的私人性活动：铁路的特许经营制度、燃气、电，等等。
三、公共服务，行政法存在的基础
国家的作用扩大了，独裁的概念减弱了。
布朗科案的判决（权限争议法庭：1873年2月8日，D.1873.3.17）所昭示的公共服务的概念被认为是行政法的基石 。
