（第一章 政府采购预算计划与管理
（第一节 政府采购预算
一、政府采购预算的内涵
政府采购预算是指采购单位根据事业发展计划和行政任务编制并经过规定程序批准的年度政府采购计划。政府采购预算是行政事业单位财务预算的重要组成部分，它一般包括采购项目、采购资金来源、数量、型号、单价、采购项目截止时间等。与之对应的政府采购预算管理就是国家依据法律、法规对政府采购预算资金的筹集、分配、使用所进行的计划、领导、组织、控制协调、监督等活动。政府采购预算集中反映了预算年度内各级政府用于政府采购的支出计划，在一定程度上反映了行政事业单位的资金收支规模、业务活动范围和方向。
政府采购预算又是财政支出总预算的有机组成部分，政府采购资金的来源为财政预算内资金和单位预算外资金。政府采购预算主要包括：经常性预算中专项资金安排的货物和服务项目以及建设性预算支出中的工程类项目。在财政支出中具体表现为采购支出。
我国在2001年预算编制的过程中，财政部要求中央部门试编部门政府采购预算。
中央部门依据财政部公布的采购品目和实施政府采购的条件对符合条件要求的支出项目编制部门政府采购预算，并在预算执行过程中，根据部门采购计划进行采购工作。
编制部门预算的单位，按照有关要求正式编制政府采购预算，并随部门预算一并批复。2002年所有行政事业单位和社会团体正式编制和批复政府采购预算。
二、政府采购预算的编制
（一）政采购预算编制的意义
编制政府采购预算，加强了对专项资金的管理，细化了支出管理，消除了分散采购中的一些弊端，促进了廉政建设。其意义主要表现在以下几个方面：
(1)加强了财政部门对专项资金的管理力度。以前，财政部门只偏重于经费的测算和分配，编制政府采购预算后，对资金的具体使用全过程可以进行跟踪监督。
(2)提高了采购资金的使用效率。长期以来，我国对财政支出使用的监管不够，经常发生采购单位截留、挪用采购资金的行为，无预算采购、重复采购、盲目采购、超标准采购等现象也时有发生，导致政府确定的目标难以实现，采购质量得不到保证，采购资金的使用效率低下，还容易滋生腐败。通过实行政府采购预算管理，进行预算硬约束，在规定金额内根据预算内容采购，确保了采购项目按规定用途使用，提高了财政资金的使用效率。
(3)健全了财政职能，细化了支出管理。过去财政部门重视专项资金的分配环节，而对消费环节的监督检查不够。通过编制政府采购预算，细化预算，强化约束，财政不再层层下拨经费到预算单位，而是直接拨付到供货商和收费部门，使财政支出管理向消费延伸，财政对支出全过程的管理成为现实。
（二）政府采购预算编制的原则
(1)法制性原则。部门预算中编制的政府采购预算项目要符合《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）、《政府采购法》及相关的国家法律、法规，充分体现国家的有关方针、政策，在法律赋予部门的职能范围内所编制的政府采购项目要符合财政宏观调控的目标，遵守现行的各项财务、规章制度，要符合本部门的事业发展计划、职责和任务，预算年度购买支出增减要充分体现与国民经济和社会发展的一致性，要与经济增长速度相匹配。单位在编制政府采购预算时，要按照国家统一设置的预算表格、统一的口径、统一的程序以及统一的计算方法填列有关数字指标。
(2)真实性原则。政府购买规模的测算必须运用科学、合理的方法，力求数据的真实、准确，购买支出要按规定的标准，结合近几年的实际购买情况进行测算，不能随意虚增支出。各项购买支出要符合部门的实际情况，测算时要有真实、可靠的依据，不能凭主观印象或人为提高购买标准。单位在安排政府采购预算项目时，要精打细算，不要盲目追求“超前”，贪大求洋，应在满足工作需要的前提下，适当超前，也要避免因不考虑发展而导致项目刚投入使用时即落后，造成浪费。单位在编制政府采购预算时，必须将单位取得的财政拨款和其他各项收入以及各项支出形成的政府采购，完整、全面地反映在单位预算中，不得在预算之外另留收支项目。
(3)稳妥性原则。政府采购预算的编制要做到稳妥、可靠、量人为出、收支平衡。要先保证基本工资、离退休费和日常办公经费等基本支出，再考虑福利、改善办公条件等更高层次的支出。单位的政府采购预算和单位的财务预算一样，一经批准，便要严格执行，一般不能调整。因此，单位在编制政府采购预算时，既要把根据事业发展需要应该采购的项目考虑好，还应该注意政府采购资金的来源是否可靠、有无保证，不能预留缺口。
(4)政策性原则。各项事业发展计划和行政任务是国民经济和社会发展总体规划的重要组成部分，因此，作为行政事业单位财务管理的重要内容之一，政府采购预算的编制必须体现国家有关方针、政策。单位在编制政府采购预算过程中，应当以国家有关方针、政策和各项财务制度为依据，根据完成事业计划和行政工作任务的需要，正确处理需要与可能的矛盾，保证重点、兼顾一般，实事求是地编制预算。
作为补充，还应不断提高政府采购目录的编制水平，促进政府采购目录在预算编制中的应用。目前我国政府采购曰录的编制不够细化且执行过程中贯彻不到位，不利于编制独立、统一的政府采购预算，也不利于对预算的监督。我们要以编制政府采购预算为契机，进一步做好政府采购目录的编制工作，科学界定目录范围，增强目录的可操作性。当今社会新产品、新技术、新的服务形式层出不穷，采购目录要及时更新，及时收入新的采购项目，跟上时代进步和科技发展的步伐，做到政府采购目录的编制同社会进步相协调。同时，在政府采购预算中采取各种严格措施，督促政府采购目录贯彻到实处。
（三）政府采购预算编制的内容
政府采购预算一般包括采购项目、采购资金来源、数量、型号、单价、采购项目截止时间等。
1．需求确定
政府机关、事业单位、团体组织编制政府采购预算的一个重要内容，就是根据各单位履行职责的需要、准确确定单位采购的功能需求，具体包括单位的职能、任务定位、为完成这些任务所需的货物、工程或服务，所需求的种类、数量、技术规格、需要时间等。在确定需求的过程中，要求各部门准确确定必要功能，保障履行职能的需要，同时尽可能地剔除不必要功能，减少不必要的开支并避免浪费。
2．采购项目
政府采购项目按当年财政部门公布的政府采购目录进行编制。政府采购目录是政府采购中需要重点管理的货物、工程和服务的归集，是预算单位编制年度政府采购计划的依据。具体分类如下：
(1)货物类。一般包括计算机、复印机等办公机具，科研、教学、医疗用仪器设备，公检法等执法监督部门配备的通用设备和统一制装；办公家具，交通工具，锅炉用煤等。
(2)服务类。一般包括会议、公务接待、车辆维修、加油、大宗印刷、机票订购等项目。服务类项目一般实行统一定点采购。
(3)工程类。一般包括基建工程、修缮项日．财政投资工程项目中由建设单位负责采购的大宗材料，如钢材、铝材、木材、水泥等，以及主要设备，如空调、电梯、消防、电控设备等。
3．采购估价
所谓采购估价，就是对所需的货物、工程或服务进行的价格估计。采购估价需要处理好定价依据问题，一是以现时市场零售价格为基准进行估价，使产品价格保持在社会零售价格的平均水平上，这种估价方法会显示出较大的节约成果，但不利于对采购人在采购中形成降低成本的压力。二是以产品批发价格为估价依据，这主要是出于委托采购有较大批量的考虑，这种价格估价能使预汁的采购价格更容易接近实际发生的采购价格。同时，在估价中，要努力做到不要过高，也不耍过低，要做好市场调查，尽可能切合实际，面对瞬息万变的市场价格要尽可能有所预计，建立和完善应对价格变化可以调整预算的调整机制。
4．数量、型号
指各采购项目的计划采购量和配置标准。
5．资金来源
指单位用于政府采购项目的支出计划。一般包括：财政拨款，财政预算拨款中用于政府采购项目的支出；财政专户拨人资金，单位用存人财政专户的收入安排政府采购项目的支出；单位留用收入，单位用经批准直接留用的收入安排政府采购项目的支出；其他收入，单位用上述资金来源以外的资金安排政府采购项目的支出，包括：自筹资金、国家财政转贷资金、银行贷款、国际金融组织贷款等。从实际工作来看，单位的支出一般分为三大类：人员经费、正常经费和专项经费。政府采购的项目是货物、工程和服务，因此其资金来源主要限定在各项收入安排的公用经费和专项经费部分。按照我国部门预算编制要求，各政府机关、事业单位、团体组织的预算内资金和预算外资金统一安排使用，体现在政府采购预算中，同一项目的采购，无论是预算内资金还是预算外资金，它们各占多少比例都应该是十分明确的，最终纳入统一的政府采购预算，并且，要把政府采购中的资金落到实处，不能列出没有资金保障的欠账和空头采购标的。
6．投入使用或开工时间
政府采购的基本方式是公开招标，投入使用或开工时间是政府采购项目通过招标或其他方式获取货物、接受服务和工程的开工时间。
（四）政府采购预算编制的流程
政府采购预算的编制依托部门预算实行“二上二下”的基本流程。
(l)中央部门政府采购预算总流程如图7-1-1所示。
图7 -1 -1 中央部门政府采购预算总流程图
(2)部门编报政府采购预算流程如图7-1-2所示。
图7 -1 -2部门编报政府采购预算流程图
(3)财政部审核上报政府采购预算流程如图7-1-3所示。
图7 -1 -3财政部审核上报政府采购预算流程图
(4)财政部批复预算流程如图7-1 -4所示。
图7 -1 -4财政部批复预算流程图
（五）政府采购预算编制的方法借鉴
我国在政府采购预算的编制工作中，要充分借鉴和参考一些国外已经比较成熟并广泛运用的预算编制方法，提高政府采购预算编制水平。
1．绩效预算
绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到什么目标，为实现这些目标而拟订的计划需要花多少钱，以及用量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成的工作情况。绩效预算是一种根据花钱买效率，而不是买过程的思想来设计的，是一种以效果为导向的预算。其原理概括为：政府向公共部门提供款项是为了购买其服务。为保证拨款使用的效果，制度设计中要做到以下几点：-是建立相应的效果指标，这些指标针对不同的情况应当有所不同；二是要建立成本核算机制，使得部门提供的这些支出是有据可查的；三是要建立一个公开、公平、公正的指标考核体系，使得表现部门效果好坏的指标考核是有事实依据的。
2．零基预算
如果简单从字面来理解，零基预算就是在编制预算时，一切从零开始。严格来说，就是编制预算时，对每个部门的工作任务全面审核；然后再确定各部门支出预算，每个部门的负责人再根据零基预算的指导思想，对未来预算年度中将做的事情进行验证，而不仅仅是修改上年预算或检验新增部分。每个部门的负责人都必须重新验证每项工作汁划，并测定不同层次服务所需的资金，因此，所有的工作计划，无论是新的还是旧的，无论服务层次如何，都应当在编制公共预算时重新考虑。因此，零基预算的一个主要特点是编制预算时，不仅对年内新增任务进行评审，而且还要对前年度形成的基数进行评审。
3．设计规划预算
设计规划预算是在一个预算系统中将长期的和短期的政策规划、预定年度预算成绩和费用的计划或进度计划以及年度预算三者结合。将它们纳入一个全面的系统可以对政府需求提供明确分析，从而便于选择可使用的手段和成本。这个编制方法包含了一系列分析，如系统分析、成本效益分析等？依靠这些分析，这个编制方法可望在资金分配上更加合理，同时效率更高。
4．滚动预算目前编制的预算大多为单年度预算，按照市场经济发达国家的经验，编制单位年度预算往往难以满足现代预算管理的需要，一般来说需要编制3 -5年的滚动预算。滚动预算也称多年度预算，是编制部门预算的重要方式之一。最初编制时，向前作3～5年的预算安排，之后每次编制时都往前滚动1年，并调整原预算中所剩2～4年的预算安排和内容。编制滚动预算有利于体现前后衔接、综合平衡的要求，提高预算管理水平。
三、政府采购预算的配套改革
（一）大力推进和完善部门预算，促进政府采购预算的规范化
1994年我国实行分税制改革后，初步理顺了中央和地方的分配关系，增强了中央财政的宏观调控能力，但在财政支出管理方面，原有体系所造成的预算体系不够统一和规范、预算约束不力、监管不严、财政支出效益不高等问题却日益突出。为此，我国从2000年开始逐步建立和完善部门预算：，这对于规范预算管理、加强财政监督、实现依法理财有重大意义。我国的政府采购制度实践稍早于部门预算改革，二者的开展基本是同步的。政府采购预算管理工作要抓住部门预算改革的机遇，充分利用部门预算改革的成果，来促进政府采购事业的规范、健康发展、部门预算改革也要把政府采购预算管理列为一项重要内容，为政府采购的发展提供条件。，具体操作上，目前情况下可以依托部门预算编制独立的政府采购预算：部门预算是公共预算编制的主要体系，也是市场经济国家普遍采用的预算编制疗法，由各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过。实行部门预算可以有力地推进政府采购预算的规范化进程。
(l)部门预算扩大了政府采购的预算范围，有利于提高政府采购预算的综合性。以往一个部门的各种资金来源于不同的渠道，由不同的部门负责管理，各项经费有不同的既定用途，需要向各自的来源单位报账：并且，预算单位只考虑预算内的收支情况，基本上不考虑预算外资金和政府性资金，这种采购预算是割裂的，结果是没有一个部门掌握其完整的实际采购情况。实行部门预算之后，预算编制不仅按功能分类，还按部门分类，有利于体现预算的综合性和完整性，有利于对政府采购资金的全面监控。
