听证制度若要赋予中国公民便捷的直接政治参与的权利，它的首要任务，就是要大幅度提高举行听证会的频率。同时，各地也应该减少投进同一个听证会的资源，并将其重新分配。在现阶段，地方政府有关部门每年能举行的听证类型和次数以及规模都还十分有限；这些部门还拥有先天优势去选择命题召开听证会，听证议程设定权的天平无可避免地会倒在政府一方。并且听证负责人还把大量资源--从人力资源、经济资源到公关策略--往往分配到少数“热点”问题的决策上，根本不可能就每一件单独的社会、经济和政治问题都举行听证。因此，真正能直接参加决策听证过程的公民必然还是不多。若听证会能够更频繁、更经常地举行，像美国举行的“邻里（或社区）听证会（neighborhood hearing）”那样，直接参与原则就会得到更充分的体现。
2．利益代表的局限
利益代表原则的实践，同样暂时局限在地方层面，而且所有跨境事项的利益代表，也都被局限在不同的地方层面内。然而，中国存在着许多跨地方的宏观社会、经济问题：由国企改革、下岗工人问题到加人世界贸易组织的经济衔接，都在全国各地存在各类利益协调问题。要把这些跨地域跨行业的利益及意见冲突在全国范围完全地整合协调起来，就不能单靠断续式的地方听证；中央政府在适当时候，始终要在最高层面举行听证。只有通过听证讨论超越地方利益的宏观问题，公民社会成员的整体参与感和身份认同感才能够得到成长；地方政府的保护主义等势头才会得到遏制；甚至在不同地方举行相同听证的资源浪费也才能够得以避免。
3．法律认可的局限
虽然地方得到出台听证制度的自主权，但缺乏有效的监管条文去审核各地的听证章程和程序，依然会造成严重问题。例如在我们的其他章节已经提及，虽然国内媒体不断警告听证不能变成形式主义、不能“走过场”，有些地方官员依然只是巧妙地把原来的咨询性组织改名为听证机构，滥竽充数。所以目前地方层面举行听证的形式方面的差异，应该受到中央有关部门的注意。从长远来看，程序划一(procedural stand-ardization)应该是制度创新得以成功的必要环节。否则一直是各自为政，就会让那些不合乎听证精神实质的做法延续下去，从而危及人们对听证制度创新的信任和信心。
4．公开透明的局限
当听证制度更深入、更广泛地发展后，无论制度如何优良，出现针对制度本身的投诉都是无可避免的。要让听证制度名实相符地“公开”，针对听证制度本身的投诉机制，一定要得到充分尊重。参考国外经验，在听证制度之下或是在举行听证的不同机构下，应该设立一个独立的“投诉部”。由于投诉部的独立性和媒体独立报导投诉运作的公开性，都能够增加公众对听证公正的信心，因此，设置投诉部这项行动本身就能够作为一个评估听证制度成效的客观指标。
5．社会稳定的局限
顾及社会稳定，有关现有政治体制改革的争议就不应该在听证会上讨论。但是，我们不能因此就把其他一些政策争议问题排除在听证会外。其他不会影响国家稳定的社会、经济政策事项，包括地方官员的行为失当和若干法规的逾时失效，都应该能够在听证制度里得到回应。这样，全面的民众意见才能够系统化地向上反映，中国现有政权的长期稳定才能够得到保证。
总之，听证制度作为公共决策改革的先驱，能否成为中国公共决策体制民主化的重要机制，发挥它在国外没有的但符合中国国情的独特功能，在于它能否在中国现有的政治生态里，令人信服地取代政策事项投票、团体施压、示威游行等西式民主习俗。如果答案是肯定的，一般中国民众都会再找不到理由去支持西方式民主去促进中国的民主化，昕证制度就会成为又一条沟通东西政治文化的管道。但是如果答案是否定的，听证制度就会沦为又一篇官样文章，它对中国方方面面的贡献，也只能流于表面与虚浮。
虽然要评价中国听证制度能否取得上述成功为时尚早，但是在现阶段而言，我们始终是乐观的。这份乐观，源自从访谈中负责听证的不同地方官员的开放态度，源自学者们对推广听证制度的使命感和积极性，更源自中国民众和媒体与日俱增的政治责任感。听证的成功，就是中国政治改革的成效，是中国的骄傲。
（第二节 政府听证制度的功能定位与程序建构
既然听证制度已经进入我们的公共决策生活，我们首先需要解决的问题就是如何结合自己的国情科学地界定它的功能范畴，系统地构建其相应的程序规范。听证制度的功能就是听证制度所应达到的功效与作用，或应该实现的目的。
对此，一些学者已经有所论及。简?麦特认为，听证最多有10大目的：①依法决策；②了解民情民意；③让公众了解政府情况；④提高公共决策的质量；⑤促使公共决策被公众接受；⑥改变政治权力运作方式和资源配置方式；⑦回应市民热点问题；⑧拖延或回避有困难的公共决策；⑨获得政治好处；⑩寻求合作式解决问题的办法。
我国学者杨惠基认为，行政处罚听证程序的主要目的是赋予受处罚决定影响的当事人以辩护权，这种听证有三大功能：①保护功能，也即保护当事人的合法权益；②监督功能，让公民监督行政机关的执法活动和行政处罚的合情合理情况；③教育功能，处罚听证实际上就是惩罚决策前对当事人进行的法制宣传教育活动。此外还有权利与义务的平衡功能。
关于立法听证的目的，有学者指出，其主要功能有：提供一份有关立法委员会成员和各种利益集团对一项立法建议的立场问题的永久性公开记录；帮助立法者寻求公众的支持；被用来了解人们对一项议案的支持或反对的强度；用来宣传一些雄心勃勃的政治人物发挥的作用；让公民向他们的代表反映意见，用来调查一些特别的问题等。
关于决策性听证，有学者认为它是在政府决策过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，其目的主要是决策的科学化和民主化，就是把科学引入决策过程，运用民主和科学的方法，把决策变成集思广益、有科学根据和制度保证的过程。当然，也有人认为，听证制度的主要作用只是决策民主化。
从上述可见，人们从不同的角度，针对不同种类的听证对于听证制度可以作不同的功能定位。它们都有一定的合理性，但都缺乏对于听证制度进行一般性或抽象性程度更高的功能界定。
根据我们的研究需要，我们试图在上述分析的基础上，从公共决策视角，探寻不同种类的听证制度都适用的一般性功能定位，以便我们能对价格听证制度和立法听证制度进行有统一框架的学术比较和分析。也就是说，我们将着力研究的是，无论何种类型的听证制度，它们对于公共决策的程序、质量、结果等方面一般会有什么样的功用和效能。在此，我们要改变国内学术界以往对于听证制度仅仅定位在决策的科学化和民主化这两个层面的做法，而主张要全面定位听证制度的功能。
总体上说，听证制度对于公共决策应有六大功能定位：公正平等、公众参与、公开透明、理性选择、合法规范和提高效率。同时，这些功能定位应该有具体的听证程序来保障，并由一些具体程序的实施状况作标准来加以衡量。现将上述六大功能界定、相关程序要求及衡量指标分述如下：
公正平等，这是听证会最重要的功能。主要指通过听证形式让社会中相关的利益群体或个人在公共决策过程中都能平等表达意见、有效保护自身的合法利益，从而让最终的公共决策有利于实现社会公平和正义。
相关程序要求及衡量指标主要有：各有关利益主体是否有平等的代表权；如有必要，提交会议的有关材料是否经过有关机构的公证；会中各有关利益主体是否有平等的发言权；会后各有关利益主体的意见是否能得到平等的重视；各方主体的利益和意见是否能得到合理有效的协调和平衡。
公众参与，就是让普通公众通过听证会形式有机会直接或间接地参与到关系他们切身利益的公共决策过程之中。也就是说听证制度真正能让普通百姓借此影响公共决策，改变过去公共决策仅由有关官员说了算的局面。同时，通过扩大公众参与，也可以实现政府与公众的直接沟通和互动，增进相互的合作。
相关程序要求及衡量指标主要包括：普通百姓能否有参与听证会的机会，如听证代表中有无普通公民或群众；普通百姓及其代表在听证会上有没有表达意见的机会；普通群众及其代表在听证会上的意见能否被充分尊重。
公开透明，就是对于那些不涉及国家机密和个人隐私，不会影响到社会秩序的公共决策，通过公开听证会形式，来改变过去决策中的暗箱操作问题，增加公共决策的透明度。这既是保证公众参与和决策公正的前提，也是充分发挥公众和社会监督公共决策过程的重要举措。
相关程序要求及衡量指标主要包括：会前向社会公布的程度；会中大众媒体的介入程度；公众能否旁听听证过程；会后听证会纪要以及相关文件资料的公开化程度等。
理性选择，决策的最理想模式就是理性决策模式，即认为人的理性认知能力是无限的，能够对自身利益和相关问题有充分的认知，对各种决策方案及其后果都能做出准确的判断，从而做出正确的决策。尽管在现实中，人的认知能力往往是有限的，人们并不能做到完全的理性选择，但是对于尽可能地理性决策或科学决策的追求还是应该大力提倡的。这有利于克服过去拍脑袋等经验决策的弊端。之所以要设定这一功能，是因为在我们看来，严格意义上的听证会并不能仅仅成为各方利益主体争吵不休的合法场所，而应该考虑引进一些专家的参与和有关技术力量的支持，以便尽可能实现公共决策的理性化或科学化，同时也能以此让各方利益主体与专家技术人员实现直接沟通和互动，摆脱各自的狭隘境界，以便达成共识。
相关程序要求及衡量指标：听证代表中有无专家、技术人员及其代表；提交听证会的决策方案及相关资料事前是否经过专家审查和鉴定；听证过程中有没有专家及有关技术人员发言的程序保障；会后有没有专家作用的发挥等。
合法规范，就是通过完善的听证程序规范，保证有关公共决策严格依据有关法律和程序进行，彻底避免公共决策仅由少数人、少数部门主观臆断或任意作为，最终也有助于提高公共决策的合法性和规范化程度。这对于当今的中国来说显得格外重要。
相关程序要求及衡量指标：听证有无规范的制度依据和具体的操作程序要求；程序规范的细致化和完善化程度；听证过程依从程序规范的严格程度等。
提高效率，即以最少的听证成本实现最大的决策效益。我们在最初介入听证问题研究时，并没有把效率问题列入听证制度的功能定位体系之中，主要是认为听证制度在原有的决策程序中属于新增程序，一定会增加决策成本，降低决策的速度，从而不利于决策效率的提高。但是后来我们在北京市就价格所证问题进行的实地调研时，从实施和参与听证活动的部门了’解到，他们深切地感到通过听证会形式不但没有降低决策效率，反而提高了效率。因为一次性的听证会比花大量时间、人力和财力等成本分别到群众之中和相关部门调查、解释和沟通的实际效率要高很多。不过，后来我们在其他地方也了解到，有些部门很担忧听证公开的成本问题。这使得我们反复考虑听证的决策效率问题。
最终，我们认为，提高效率这一功能定位是不应该缺少的，因为任何一项制度设计都不能只注重公平、民主、法制等因素，而不考虑实际成本和最终的实际效率。其实，注重公平、民主、法制和理性等决策与提高效率虽然有一定的矛盾，但也有相互促进性，如果一项制度设计在这几方面能协调得好，就能让几个功能定位都得到切实的实现。
相关程序要求及定性衡量指标：在基本保证公平、民主、公开、科学、规范决策的前提下是否做到了程序最少化；适于公开听证的决策类型有没有明确的范围；听证组织的经济成本、时间成本、人力与物力成本是否做到了最少化；听证会上各方意见的表达程度及其以后被吸纳或被重视的程度；听证会主持的实际效率；最后决策的实际质量和效益等。
上述这几项功能定位，既相互独立，甚至相互之间还有一些矛盾，同时也相互联系、缺一不可，需要有机地协调。它们既是推行听证制度的主要目的，实际上也是我们评价具体听证制度实施过程与效果的几项根本标准。当然，对于我国现有的听证制度和实践，我们不可能指望它们在如此短的时间内完全实现这些目标或完全达到预期的效果，但是我们仍然可以把这几项作为本课题分析的主框架，即图13 -2 -1中的主轴。只有这样，我们才能更全面更系统地认识现有制度和实践的优缺点，才能找到其中的根本问题所在和解决这些问题的办法。为了比较研究上的方便，我们把主轴上的前三项功能归类为价值性功能（因为它们都属于决策民主方面的价值理念性追求），而把后三项功能归类为技术性功能（它们大致都属于公共决策的操作性技术要求）。
同时，我们会紧紧围绕这些功能定位来认真考察听证的具体制度与程序规范，如图13 -2 -1中所列的副轴一一听证的制度与程序主要包括听证的依据、召集、参与、过程和善后等五个方面。
“依据”主要涉及听证的法律原则与制度依据，通常包括有关的法律，如行政程序法、价格法、立法法等，也包括听证的实施办法或细则等。
“召集”涉及听证会由谁提出听证动议以及如何召集和组织听证等问题。
“参与”指哪些人能够与会，如何选拔听证参加人，参与的方式有哪些等。
“过程”主要指听证会举行的过程，主要包括会前的准备过程和会议中间的进行程序，会后的程序严格说来也属于听证的一个过程，但我们把它放在“善后”当中来考察。
“善后”指听证会后对听证会意见的处理程序和听证会后的效益评估及有关成本问题等。
