“一切权力属于人民”的原则，是中国政治制度的法理基础，是中国社会主义国家性质的根本体现。因此，政府除了依法治国，必须务实、清廉地为人民提供完善的公共服务，不应有任何特权。
北京暴雨追问城市应急能力
“这次灾害给我们的教训异常深刻，规划、建设、基础设施和应急管理都暴露出很多问题。”
据北京市防汛抗旱指挥部2012年7月26日晚通报，截至当日，北京区域内共发现数十具遇难者遗体，其中66名遇难者身份已经确认，11名遇难者身份仍在确认中。北京市同时公布了66名遇难者名单。
77--这并非一个冰冷的数字，而是一个个音容笑貌。他们曾是丈夫，是妻子，是父母、是女儿，是兄弟，是朋友……但如今，他们的生命，只能换来人们对生命的敬畏，换来这个国家和城市对自身的思考。
那么，痛定思痛，这场暴雨到底能给我们留下什么呢？
“这次灾害给我们的教训异常深刻，规划、建设、基础设施和应急管理都暴露出很多问题。今后必须深刻反思，永远铭记教训。”北京市委书记郭金龙2012年7月27日上午在房山区检查指导救灾善后工作时心情沉重地说。
应急措施还可做得更到位
“这场暴雨，在体现出北京干部群众良好道德素质的同时，也暴露出城市应急管理能力还需进一步提升。”国家行政学院应急管理培训中心钟开斌副教授接受记者采访时表示。
在钟开斌看来，与之前相比，这次北京政府灾害应对工作有三点是值得肯定的：一是信息发布总体比较及时、准确，通过微博、新闻发布会、电视等多种渠道发布，对灾害是否提前准确预警、伤亡人数等公众关心和质疑的问题也尽力回应；二是体制内组织动员能力比较强，干部、工人、警察等各方力量都参与救灾；三是在救灾非常时期体现政策的灵活性和弹性，比如熄火‘趴窝’的车辆中，有些被交管协管员贴上了罚单，但官方及时进行了纠正，所贴罚单作废。
但受访专家指出，北京作为一个现代化大城市，一场暴雨就致使77人遇难，这从一个侧面也反证了当前城市管理方面存在着不可忽视的缺陷。
据了解，2012年7月21日当天，北京市气象部门连发5个预警，暴雨级别从蓝色预警上升到橙色预警。可受访市民纷纷表示，并不了解不同灾害预警分级的具体含义，更不明白这种预警意味着有什么危险。
值得注意的是，一些政府部门和市民，显然已长期处于安全意识淡薄的状态。尽管北京发布了最高级别的预警，北京国安的足球比赛依然进行，大量市民仍四处活动……2012年7月22日，北京房山青龙湖少年军校基地受困的351名学生以及60余名教职工全部脱险，但人们惊讶地发现，这个学生培训基地居然是建在排洪河道上。
记者多次实地调查此次受灾最严重的房山区发现，由于数十年间没发过洪水，有些村民便在泄洪河道及河滩上种庄稼、种树，甚至有村民在河滩上建房盖屋，或建农家乐，挤占了防洪河道。
而在北京西南部，还有一个著名的“高尔夫走廊”。这个球场在永定河旧有河滩上建成，由树木、草地、人工湖泊、沙滩等组成。据了解，违规球场大多是打着体育公园、生态园、休闲园、绿化项目等旗号建设。
同样，应急措施也还可更到位。比如下雨前北京市防汛办表示，北京城区90座下凹式立交桥已建立“一桥一预案”，然而，在强暴雨面前，多处立交桥下还是出现严重积水。记者当晚驱车经过北京市区多个低洼地带和下凹式立交桥等地也发现，尽管已经积水较多，但没见交通部门设置任何警示标志。
有关专家还指出，北京暴雨之时，不少市民尚能主动开门迎客，而紧急避难所无一向市民开放，这一方面反映了市政管理者在突发事件面前决策反应速度慢半拍。另一方面也反映了制度的弹性空白。
“政府及相关部门灾后服务没跟上。民航、铁路等交通部门，在应急管理和服务方面存在漏洞。”北京石油化工学院人文学院院长闫笑非教授举例说，比如首都机场当天滞留了8万乘客，政府没有动员公共交通、公用场所用于疏散和安置，而是爱心市民自发组织起来去机场接送乘客。
城市基础设施长期薄弱
据住房和城乡建设部2010年对国内351个城市排涝能力的专项调研显示，2008年至2010年间，有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个。
记者调查发现，城市内涝与目前城市排水管网覆盖率、设施排涝能力偏低密切相关。
按照2011年最新修订的《室外排水设计规范》的要求，城市一般地区排水设施设计的暴雨重现期为1至3年（即抵御1至3年一遇的暴雨），重要地区3至5年。但在实施过程中，中国大部分城市普遍采取标准规范的下限。
据了解，2000年，北京市建成区面积仅700多平方公里，2010年已达近1400平方公里。目前，仅天安门广场和奥林匹克公园附近的排水管线能达到5年一遇的排水标准，北京市市政雨水管网大部分是按照1至3年一遇的标准建设的，也就是能够适应每小时36毫米至45毫米的降雨。
“北京地下排水管网的硬件建设欠账太多，导致现有的排水管网设计理念落后、陈旧，无法满足大雨或暴雨的排水要求。”闫笑非说，“社会、政府、公众平时对城市排水管网的漠视，导致城市排水管网管理不善。比如常见居民、路人习惯随手往路边的水篦子中倒垃圾、丢弃废物。”
在闫笑非看来，北京对发挥透水路面、集雨设施、草地、湖、河的渗透、积水、回补地下水的作用，最大限度地分流和降低排水管网压力的认识也严重不足。
“各地在城市建设中，喜欢建设高楼大厦、大马路、大广场，而忽视地下排水管网的建设。”中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授说，“这些方面更为深层次的原因，是经济发展观和官员政绩观的问题。”
“一座现代化城市，不仅需要把地上建设得富丽堂皇、气势恢宏，更重要的还需要夯实地下的百年根基。”鲁照旺说。
中科院院士、中国水科院水资源所所长王浩说，城市快速发展使地下空间不断被占据，难于满足供排水系统升级不说，还分属在市政、排水、环保、电力、通讯等不同部门，还没有一个统一协调的机构统一规划、建设，当务之急是明确责任，整合力量，改建排水管网。
同时，记者调查发现，北京市城市蓄水能力下降也是发生内涝的重要原因。现在城市地面大量硬化，不透水面积增加，有些地方为了突出城市景观，几乎所有的绿地都高出地面，影响城市蓄水。
如果更大的暴雨来临……
自1999年以来，北京市遭遇连年干旱。一般来说，干旱得越久就越有可能发生暴雨灾害。从大趋势上来看，全球发生极端天气的概率在增加。因此，北京有必要做好准备迎接更严峻的挑战。
多位受访专家表示，政府迫切需要对公共安全管理体系进行创新性改革，城市综合减灾应调动各方资源形成统一领导、分工协作、责任共担机制。
“这次灾害暴露出一个很大的问题，即政府对民众的危机教育不够，民众自我学习、自我积累也不够，缺乏足够的危机意识、风险意识、安全知识和应急技能。”钟开斌说，“同时，政府也习惯单打独斗应对灾害，缺乏在短时间内广泛动员民众有序参与应对危机的意识和相应的机制。”
为此，钟开斌建议，在加强政府应急管理能力的同时，政府还应利用多种方式，对公众进行危机管理教育，进行应对重大危机的培训实践，广泛宣传相关法律法规和应急预案，特别是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高民众自救、互救能力，打造人人需要安全，人人关心安全，人人都对安全尽义务、做贡献的安全文化，由此改变传统的响应政府号召的被动式社会动员模式，形成全民动员、预防为主、全社会有序参与防灾减灾的局面。
无数事实证明，灾害预警是做好防灾减灾的前提。重大灾害来临，政府应通过多种渠道发出预警信息，比如向全体市民发送手机短信预警。此外，广播、电视等媒体，也应是预警的常用手段。
“发布预警时不仅是提供这方面的信息，同时还要给预警对象提供一种合理的行动建议，给他们以明确的导向。”国家行政学院应急管理培训中心董泽宇博士认为，“对于预警信息内容要准确无误，同时还要考虑到受众的差异。”
多位受访专家建议，一旦灾害发生，“回家困难者”应是一个特别需要保障的群体，政府可以开放公立中小学体育馆、政府办公楼等公共设施供民众过夜。此外，政府可与商业酒店统一签署协议，在发生灾害时，由酒店开放大堂供市民免费过夜，鼓励酒店向市民提供平价房间。
另外，地铁和公交，应加开临时车次，延长运营时间。机场高速等这些重要交通要道都应免费，以提高通行效率。
“除提高应急管理能力外，迫切需要加大城市排水管网软硬件建设力度，充分利用地面排水的辅助手段。”闫笑非说，“城市排水系统和管网建设是一个长期的系统工程，需要动员社会力量的参与、监督，启动必要的责任追责。”
在这方面，日本的经验值得借鉴。据专家介绍，在日本，地方政府普遍将下水道设施的建设和管理作为重要工作，并对此投入巨大资源。以日本首都东京为例，东京城市下水、排水设施由公营企业“东京都下水道局”负责。那是东京都政府仅有的三家公营企业之一。
据了解，人力、物力和财力的巨大投入，是东京建设完善下水管网系统的基本保障。为长期维持这种投入水平，日本中央和地方政府采取了多种措施。在东京，“下水道局”每年可以从国家财政、东京都政府和基层政府获得折合70余亿元人民币的补贴；每年可以发行大额企业债（2010年度约合95亿元人民币），以未来收取的下水道使用费等收入作为偿债保障。
此外，“下水道局”每年还可收取约120亿元人民币的下水道使用费。为了提高小水道系统的使用率，“下水道局”还利用下水道管网敷设光缆，为社会机构和企业提供通讯服务，并可收取一定费用填补财源。
多位受访专家认为，北京暴雨成灾这并非第一次，以后也未必不会有更大的暴雨来临。在付出下一次代价之前，城市管理者有必要着眼于“软件”和“硬件”建设，让城市尽快走上生态城市的轨道。
大灾难时，你如何回家
对于“回家困难者”，要按照“最坏”的设想制订预案，这样会为灾难发生时城市管理者应对危机提供足够的回旋余地。
2012年7月下旬的一场暴雨，使整个北京的交通几乎陷入瘫痪。同时，这场暴雨也在考验着城市管理者的智慧。
不少人在为这座城市经受着人性悲悯与善良的洗礼，危难时刻闪现市民精神而感动时，也产生一种深深的忧虑：如果有更大灾难来临，出现数十万，甚至更多的“回家困难者”，这个城市将如何应对？
事实上，这种风险为各国大城市所共有。在中国，随着城市化进程不断加快，公众对交通、通讯等基础设施高度依赖，加之人口高度密集，一旦灾难发生，大量人员的临时疏散和避难，将成为城市管理者必须面对的难题。
“如果大批人员在灾后盲目返家，不仅会加剧交通混乱，也会给这些民众自身安全带来风险，民众最好是灾害缓解后相对安全时再回家。”中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺对记者说。
在鲁照旺看来，一旦发生大灾难，“回家困难者”应是城市管理者重点关注的群体，并有责任和义务为他们提供安全的暂住环境及饮食保障。
大灾会造成大量“回家困难者”
中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长金磊认为，对于城市大灾难，除了应把控自然灾害，更该关注人为灾难，尤其是现代城市“病灾”。
金磊举例说，比如包括城市“气荒”在内的能源告急，城市频发火灾及爆炸，城市危机四伏的化工厂泄漏及加油站、危险品事故，城市突发旅游事故，校园悲剧等，都是当今必须关注的风险源。
国务院应急管理专家组组长、国家减灾委员会专家委副主任、国务院参事闪淳昌曾不止一次说：“城市面临的风险已经不再是传统意义上的静止的、孤立的风险，而是影响大、高度不确定、综合性强、回旋余地越来越小的现代风险；城市灾害越来越呈现出它的突发性、多样性、复杂性、连锁性，受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点。”
北京清华城市规划设计研究院公共安全所所长顾林生认为，随着全球气候变化，暴风雨、大雪、干旱、城市热岛效应等影响，城市在应对各种灾害面前暴露出设施跟不上、抗风险能力比较低的特点。
从目前各国情况来看，城市灾害按其影响范围，一般划分为两类：一类是全域性灾害，比如地震、台风等；另一类是局部性灾害，比如技术灾害、水灾、火灾、泥石流与滑坡、海啸等。
“严重的全域性灾害破坏地域广泛，往往伴生较多‘回家困难者’，且遍布在整个市区。相比较，严重的局部性灾害遭受破坏的地域小，‘回家困难者’一般集中在局部地域。”北京石油化工学院人文学院院长闫笑非教授说。
“在大城市发生大灾害后，需要迅速安置‘回家困难者’。”闫笑非说，“如果是全域性灾害，需求的防灾疏散场地数量多，规模大，范围也广。而局部性灾害，用较少的防灾疏散场地，就可以满足受灾人群的避难需求。”
在日本，一般把通勤距离10公里以上的人员称为“回家困难者”。2011年“3?11”
日本大地震当天，首都(东京)圈“回家困难者”约达515万人。
闫笑非提醒，在北京、上海、广州这样的大城市，上班族工作与居住的地点往往相距较远，有的十几公里，甚至几十公里，一旦在工作日发生大灾害，也会造成大量“回家困难者”。
汕头大学法学院公共管理系鄢圣华副教授认为，大城市发生大灾害后，要确保人口密集区域的临时避难场所能有序接纳、安置因公共交通瘫痪滞留在中心城区的数量庞大的“回家困难者”。
以“最坏”的设想制订预案
多位受访专家认为，大城市重大灾害应对中，如果要尽快使“回家困难者”得到妥善安置，必须有完善的灾后应对预案体系。
鄢圣华建议，对于“回家困难者”，要按照“最坏”的设想制订预案，比如计算避难场所容量、调整避难场所布局等。“这种制订预案的做法，会为灾难发生时城市管理者应对危机提供足够的回旋余地。”
“大灾难发生后，不应鼓励‘上班族’马上回家。因为这时市内轨道交通长时间中断，各种次生灾害不断。此时回家，路上容易发生意外。”鄢圣华说。
“妥善安置‘回家困难者’是政府的责任。”鄢圣华认为，作为城市管理者，要迅速计算出这个群体的大概人数。“对于人数计算方法，可按照对建筑物的评价结果综合考虑城市的实际情况和发展要求综合确定。”
