第33章 民生权益：看不见的“黑洞”(3)

《规划研究》中说，以地震灾害为例，由于群众对地震灾害及次生灾害情况不清楚，防备能力非常薄弱，全部需要进入避难场所避难。因此，紧急避难场所的避难人员测算就为一个城市的全部常住人口。

《规划研究》认为，如果北京市以现有1800万常住人口计算，这意味着震后紧急避难场所要能够容纳1800万人。另外，规划按8度地震时15%的房屋及设施损毁率评估，大约有30%的居民需要进入固定避难场所避难，也就是说，震后固定避难场所必须能容纳至少540万人。

2012年1月19日，北京市统计局发布的统计数据显示，截至2011年末，北京市常住人口2018.6万人。

在钟开斌看来，按应急避难场所的建设速度和人口增长速度推算，近年来，包括北京在内，尽管上海、南京、天津、成都、郑州、重庆等大城市应急避难场所建设速度较快，但与目前快速增长的总人口相比较，尚存较大缺口。

“从全国来讲，应急避难场所的建设，成绩不小，但差距较大。”钟开斌说，“从成绩来讲，现在《突发事件应对法》、《防震减灾法》等相关法律法规制度，对应急避难场所的建设、管理、运行、使用，已经作了相应规定，制度上基本有法可依；目前全国应急避难场所建设工作都在铺开，特别是汶川地震、玉树地震以后，这方面的力度不断加大；与以前相比，全社会对应急避难场所有一定的认识和了解，城市中有一些应急避难场所，都有标志，并相应有一些宣传和报道。”

谈及不足，钟开斌认为，从总体来看，目前应急避难场所总量还是偏少，标准不够高，功能不够全。特别是，如果巨灾发生在大中城市产生连锁反应，目前应急避难场所还远远满足不了现实需求。

“从总量分布来看，一方面存在区域之间的不平衡，比如省会中心城市、特大城市建设相对比较好，但中小城市相对比较弱。另一方面，从相对区域来看，东部沿海经济发达地区工作相对好，但中西部地区相对比较弱。”钟开斌说。

这种不平衡，也体现在个体层面。比如目前北京已经建成的应急避难场所中，场所建设还存在严重的扎堆现象，许多应急避难场所都集中在海淀区、朝阳区、西城区等。而远郊区县的应急避难场所建设，还显得相对较薄弱。

据北京相关部门透露，对于应急避难场所下一步的工作开展，将遵循“均衡布局，就近避难，平灾结合，功能完备”的原则。尽量利用北京可以作为避难场所的场地和与之配套的应急疏散通道，保证在发生地震等灾害时，市民步行5至10分钟就能到达避难场所，能充分满足市民就近避难的要求。

加大投入保障“生命线”

多位受访专家认为，在当前极端天气频发的背景下，有必要对应急避难场所加大投入和管理，以保障这项“生命线”工程在灾难来临时能发挥有效作用。

中国地球物理学会天灾预测专业委员会顾问陈一文认为，北京市建应急避难场所必须避免片面性、局限性，把这些问题放到防震减灾整个体系中进行研究，否则做出的规划和建设就会出现问题。

“在大城市有大量的学校操场或其他大型运动场地，以及为数不少的城市公园，建应急避难场所时，必须考虑这些地方的利用，另外，城市体育馆也是一个可以利用的地方。”齐善鸿说。

在齐善鸿看来，城市体育馆的安全性和坚固性，一般要比普通建筑好得多，并且空间巨大，具有较完善的供电和供水设施，如果设置为应急避难场所，它们就可以在避难和救援中发挥巨大的作用。

日本在历史上经历过多起自然及战争灾害，在关于应急避难场所的建设上，有很多经验值得借鉴。日本的避难场所主要有两大类，一种是学校、体育馆等室内避难场所，一种是公园、绿化带及高筑平台等室外避难场所。

在日本，最结实、耐震性最高的建筑是学校和体育馆等公共设施。根据2009年日本文部科学省对全国各地中小学校舍耐震性能调查结果的统计，日本即使在发生震度为6级至7级的强烈地震时，校舍虽然有部分损坏但不会倒塌、不会有人员死亡。所以，一旦地震来临，学校就成了最好的避难场所。

日本大城市的应急避难场所，一般不是露天的，多利用体育馆、大厅等空间较大的房屋。而在乡镇以及行政村，考虑到当地避难生活长期化的特点，则尽可能以小房间为主。

在确保饮水、粮食等生活物资的同时，日本避难场所还提供洗澡、洗涤设施以及私人空间，确保厕所、垃圾处理、疫病预防等卫生设施的独立分区。

“与国外应急避难场所相比，目前我国应急避难场所还存在‘重建轻管，重建轻用’的问题。”钟开斌建议，“我国法律上应对如何建设、如何管理、如何使用应急避难场所这三个环节，作出更明确具体的规定，让制度硬起来。同时，要明确应急避难场所建设、管理、运行维护的职权关系。”

记者调查发现，有些应急避难场所标识不清、设施维护不善而遭损毁、长年失修老化，甚至有些部分被侵占、被挪用现象较为突出。

为此，钟开斌进一步指出，政府应当在应急避难场所的建设和管理中发挥主导作用。同时，要动员社会各界力量积极参与，尤其要厘清各机构分别承担的责任，比如谁管理、谁使用、谁监督等问题。

“要加强应急避难场所日常的管理，对应急避难场所出台相应的考核监督规定，除了禁止侵占、挪用外，要解决设备设施老化、应急物资过期等问题。有必要建立定期和不定期结合的监督考核机制，需要进一步规范。”钟开斌说。

“对应急避难场所的建设，要建立健全投入保障机制。”钟开斌认为，“应急避难场所目前的经费比较紧张，将来政府财政投入可以确定基本的分摊比例；同时，也可以探索建立社会各界，包括企业或志愿者组织如何来参与建设管理使用的机制，形成一个多种形式的投资渠道。”

“法律面前人人平等”不是说着玩的

有些领导干部的权力缺乏有效约束，他们把权力带来的种种好处，看成是自己的特权，并想方设法地要去维护和扩大这种特权，甚至不惜为此去损害党和人民的整体利益以及社会公平正义。

“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是《中华人民共和国宪法》第五条的规定，作为彰显“法律面前人人平等”的法制原则，这也是促进社会和谐、密切党群干群关系的重要前提。

《中国共产党章程》明确规定：中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。

2010年1月12日，胡锦涛在十七届中央纪委五次全会的讲话中再次强调，要着力在领导干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。

胡锦涛在2011年七一讲话中，再次重申这个一贯态度，具有鲜明的现实针对性和指向性。

为了解公众对所谓特权现象的认知度，《瞭望》新闻周刊联合国内专业调查研究机构--北京美兰德信息公司，于2011年9月23日至10月7日，采用系统抽样方法，对此进行了计算机辅助电话访问。

本次调查覆盖北京、上海、广州、沈阳、南京、武汉、成都、西安、昆明、太原、兰州、吉林、秦皇岛、章丘、延安、绵阳、荥阳、鹤岗18个全国大中小城市市区，调查对象为3642名当地常住居民，年龄均在20周岁以上。

本次调查数据显示，在所列举的8项常见特权现象中，“公款吃喝”最为受访者反感，大多数人认为“权力没有得到有效约束”是产生特权的最主要原因。

反感的特权现象

记者综合多位受访专家观点得出，特权即指个人或集团凭借经济势力、政治地位、身份地位等，在各个领域所拥有的某些不受法律约束的特殊权利或权力，是一种反社会、反权利、反法制、反制度的政治现象。

本次调查结果显示，有过半数受访者对特权有较清晰、理性的认知。其中有19.2%的人对“特权是某些不受法律约束的特殊权利或权力”这一界定表示“非常准确”，34.7%的人认为“比较准确”，二者合计53.9%。

那么，被访者最反感哪些特权呢？本次调查结果显示，“公款吃喝”首当其冲，调查过程中有63.1%的人表示对此行为最为反感；其次是“有些地方事业单位招考优先录用领导干部子女”，提及率为45.4%；“公款旅游”的提及率为39.3%，排在被访者最反感特权现象第三位。

本次调查结果显示，绝大多数被访者对无度的职务消费比较排斥。对于当前比较突出的领导干部公款吃喝、公款旅游、公车私用等行为，有32.5%的人认为应该“坚决遏制和清除，毫不手软”，另有59.0%的人表示“用法律进一步做明晰的规范”，只有6.8%的人表示“无所谓”。

“职务消费是指国家公务人员为正常行使职权、顺利履行职责所必须发生的各种消费支出的总称，主要包括公务用车、出差、会务、公务接待、通讯、办公等费用支出，这是不可避免的消费，是客观的、必要的、合理的。”北京大学政府管理学院李成言教授接受记者采访时说。

而本次调查结果也表明，对一些领导干部合理的职务消费，多数被访者表示理解。比如针对领导干部按行政级别配备司机、秘书、专车，有31.0%的人表示“能接受”，49.3%的人表示“部分能接受”，19.7%的人表示“完全不能接受”；针对领导干部按行政级别享受特定医疗待遇，有38.9%的人表示“能接受”，40.2%的人表示“部分能接受”，20.8%的人表示“完全不能接受”；针对领导干部出差按行政级别享受不同的待遇，有32.5%的人表示“能接受”，41.7%的人表示“部分能接受”，25.8%的人表示“完全不能接受”。

“在很长一段时期，领导干部职务消费基本在一个合理范围内。”李成言说，“从目前情况看，有些职务消费却出现了消费过度、过滥现象，甚至成为了职务享受和假公济私的手段，引发了群众的强烈不满和批评。”

针对领导干部“以权谋私”这种最为常见的特权现象，受访者认为其最为突出的手段是“运用职务、职业权力谋取私利”，提及率为28.4%；其次是“以权力介入市场谋取私利”，提及率为25.6%；“滥用权力破坏社会主义法制”的提及率为21.6%，排在第三位。其他如“凭借权力谋取生活享受”、“以权力荫庇家属亲友”也有较多提及。

值得警惕的是，当前有的领导干部的特权意识特权行为越来越隐蔽，有些甚至为了谋特权搞特权，不惜炮制种种貌似合理的理由，形成种种冠冕堂皇的政策制度架构。

“贪污受贿之类的腐败现象，容易引起人们的警觉和反对，但特权现象则有时因受到某些政策和制度的支持，甚至堂而皇之地存在。”汕头大学法学院公共管理系鄢圣华副教授接受记者采访时说。

鄢圣华举例说，比如一些机关的“特供”制度，允许自己在招待中使用特供商品。这种现象不易引起人们的注意，但却是很严重的问题，因为这种特供制度割断了政府与社会的联系，使政府看不到市场上商品质量的真相。政府宴席上的茅台酒当然是真货，市场上的茅台酒呢？食品安全信息，要求政府高度敏锐，但特供制度会使政府的嗅觉迟钝。

从社会稳定根基看严峻性

多位受访专家认为，特权明显混淆了公权的应有目的、行使范围和边界，是对权力的滥用。因此，特权的存在，不仅会降低群众对政府的信任，影响党群关系，而且会严重危害社会生态，破坏社会公正和法治精神。

本次调查数据显示，合计有71.2%的受访者认可“特权是滋生腐败的温床”这一说法。其中，有44.3%的人对这一说法表示“完全赞同”，26.9%的人表示“比较赞同”。此外，针对当今中国社会存在的“权钱交易、权权交易、权色交易、纵权享乐”4种腐败基本形态，有87.3%的受访者认为与特权相关。

北京美兰德信息公司高级统计师周江认为，特权与腐败具有天然的联系，不受有效约束的权力必然会导致各种腐败问题。特权是滋生腐败的温床，而反腐败就必须先反特权。本次调查结果也较为准确地反映了这一关系。

本次调查结果表明，有64.4%的被访者认为“滥用公权力、导致腐败”是特权的危害之一，这一比例最高；其次是“危害社会公正”，提及率为60.7%；此外，认为“侵犯公众权力”、“破坏社会信任”是特权的危害的人也很多，所占比例分别为59.4%和57.2%。

“在缺乏权力制约体系的政治场景下，特权能够谋私得利，福及子孙。因此，容易在整个社会形成崇拜权力的风气。”北京师范大学政治学与国际关系学院沈友军副教授接受记者采访时分析说。

“从本质上讲，特权是反制度、反社会的，因而对社会公正危害极大。”在沈友军看来，由于特权造成某些职业和某些人群的优势地位和另外一些职业和人群的弱势地位，会使社会公正的天平发生严重的倾斜。

从世界范围来看，如果执政党内产生特权而得不到及时清除，当积重难返时将会导致民怨沸腾、丧失政权。如此教训并不鲜见。而同期调查结果显示，有超过1/3的被访者认为正是特权阶层的膨胀导致了苏联解体。

“特权会导致民众对政权的信任危机。”鄢圣华说，“因为特权本质是权力的私产化，官员把权力当成个人和小集团谋私的工具，把自己当成特殊人物，轻视没有权力的人，使无权力的人在有权力的人面前‘低人一等’。”

“从历史教训来看，制度性的特权存在是社会革命产生的根本原因。”鄢圣华指出，“一个有见识的政治家应当对特权现象保持高度的警觉并着手减缓并剔除之，自上而下的反特权比自下而上的革命，对政权有利得多。”

对于这一点，西耶斯在《论特权》里有极其经典的论断：“让我们设想一个组织得尽善尽美、无比幸福的社会，要彻底搞乱这个社会，只要将优免给予一些人而使其他人丧气就足够了，这点不是很明显吗？”

在多位受访专家看来，特权还会加剧制度惰性，因为制度的生命力和活力在于不断创新，而特权是反制度创新的，因此特权的滋生和蔓延，必然加剧制度的保守性和凝固性，使制度在逆向条件下惰性运行。

“所谓公平，也就是必须要有一个公开、透明的规则。”中国人民大学陆益龙教授说，“特权和垄断构成了不公平，尤其是在司法领域，存在很多不平等，没有法制，就没法保证民主，也就很难保证市场经济的公平。”

“只要有特权存在，就会产生断裂，官与民之间就容易产生疏离，就难有‘鱼水之情’，这是非常可怕的结局。”李成言说。

在李成言看来，中国经济飞速发展的过程，也应是法治精神快速普及的过程，同时也应是特权被逐步消除的过程。“当然，这不会一蹴而成，但也绝非遥不可及，关键是领导的决心、监督的有力和全社会的协同努力。”

反特权不容动摇