—英国出售国有电信股份和开放市场并举的启示研究
电信业放松国家垄断和管制，多少总对英国的经验感兴趣。因此，今年6月到伦敦开会的时候，特别请朋友帮忙联系，顺道访问了英国国家贸易和工业部（DTI）和大东电信公司。不过，我对短短几个小时的拜会，向来不抱太高的期望。英国人以讲究礼仪出名，我的英语水平听牛津口音又费劲（虽然我幸运地有一位精通英语的朋友同行），会不会弄得只是行礼如仪而毫无实质性收获呢？
但是，DTI负责通信和信息产业的凡尔·费森（Neil Feinson）先生开场白后不久，就让我知道此行“时有所值”。这位官员介绍，英国如何在1981年立法将邮、电分离，成立英国电信公司，如何在1981年就将当时国有的大东公司51％的股份出售，如何又在同年成立水星通信公司，建设并经营全国范围的电信基础网络和服务，与英国电信公司竞争。随后两年内，英国政府将大东公司余留的国有股出售一空，并于1984年出售了英国电信公司51％的股权。
这些事我读过资料，原来就知道。我没有想到的，是费森先生如此点出了英国早期打破电信垄断的关键困难。他说：“出售电信股份和开放电信竞争，分开来一件一件单独做比较容易。两件事情同时做，非常困难。但是当时的撒切尔政府就是两件事情一起做。”看来DTI派来的人真是一位高手，平平淡淡一句话，就点到电信改革“英国模式”的要害。
“英国模式”（又称“欧洲模式”）以区别于“美国模式”而著称。在美国，电信业从来就是私人企业在法律规制下的独家垄断。美国政府在形式上站在垄断电信商的对立面，依法“盯着”和“管着”其定价行为和其他经营行为。所以，美国电信业体制演变的动力机制是“民举官究”：一旦民间不同的利益集团对现行电信体制不满意，提出新的诉求，政府就要受理，加之院外集团各使神通，改变法例。比较起来，美国政客和官僚们的既得利益，与任何一个特定产业部门的特定体制和既得利益，没有那么直接、紧密和僵硬的联系。所以，联邦通信委员会早在1959年就在一些大公司的压力下，批准它们利用微波技术自建内部通信网络，免受贝尔系统的高价通话之苦。之后，中小公司又不平衡了，为什么不能批准中小公司联合建立一个自用的通信系统呢？1969年，一个新的、专门为中小企业提供长途电信服务的公司被批准设立，这就是MCI。美国长途电信业务由贝尔系统独家垄断的历史，就此结束。但是，“民举”还是没完没了：新生的长途电话公司没有城市电话网络，而贝尔系统既拥有长话系统，又独家拥有市话网络。新的竞争对手要接通城市最终用户，不免受到老牌贝尔系统的尽情揉搓。民再举，官再究。1974年美国司法部起诉贝尔系统违背反垄断法，到1982年双方达成庭外和解，贝尔系统被肢解为8个独立公司：7个地方小贝尔专营地方城市电信，AT&T专营长途，而前者必须公平对待所有长途电话营运商。
所以，美国电信打破垄断的动作虽猛（以行政立法肢解垄断公司），但难度并不大。因为政府部门（联邦通信委员会和司法部）与电信垄断组织本来就不是一体，没有直接的利益关联。被肢解的贝尔系统内部被闹得翻天覆地，但联邦通信委员会和司法部毫无牵动，因为政客和官僚的声望、职务和实际所得，不但不受贝尔系统被肢解的影响，而且还由于新体制更适应技术和商业世界的要求，使政府在选票和税收方面增加间接收益。今天人们讲起美国电信打破垄断的模式，横切加竖切何其过瘾。岂不知道，美国人下得了手，自有其前提条件。
英国的情况截然不同。人们只知道英国是老牌资本主义国家，不知道英国也是全世界最早兴起国有化浪潮的国家。1946年和1974年两次由工党政府领导的席卷全英的国有化浪潮，把包括银行、电信、电力、运输、钢铁、煤气、煤矿、汽车、船舶、机床、火箭、电子、宇航在内的产业，统统纳入国有化轨道。到1979年，英国国有化企业的产值占全国国内生产总值的11%，雇员占8%。国有化的一个结果，就是政府成了许多经济部门资源的唯一所有者、经营者和管理者，直接垄断市场。这种政企一体式的“垄断”，与美国相比，破起来可就难了。因为垄断直接就是政府在垄断，欲破垄断，先触犯政府。所以，在英国电信业，新技术提供了新机会也罢，消费者的诉求也罢，国际竞争压力也罢，虽然所有这些推动美国电信改革的因素在英国都同样存在，但就是起不了它们在美国的作用。关键原因，改变垄断体制的动力机制和程序不一样。这里，举报垄断，首先就等于民举官。民举官，哪一个官来“究”呢？
所以撒切尔政府一上手就必须先解决电信业的政企合一问题。1981年英国通过电信法，将英国电信与邮政分离；随后，又在1982年成立英国电信审批委员会（BABT）。到此，英国电信审批委员会为“政”，英国电信为“企”，政企已经分开。但是撒切尔似乎不太相信翻一块牌子就可以解决问题。1984年，英国通过方案，确定由专家、业界代表和消费者代表组成的，独立于官方的英国电信管理办公室作为全英电信的最高监管机构。
但此时的英国电信，等于还是一个中国人讲的“行政性翻牌公司”，名称虽然改了，但所有权和经营方式统统未改，还是一副官脾气。据当年在DTI执行撒切尔电信改革方案的所罗门先生告诉我，1983年英国政府决定再设立一家电信公司来与英国电信竞争时，英国电信的那些“前辈”们认为撒切尔夫人简直是疯了。他们的论据是，英国只有不到6000万人口，一个英国电信就足可以供应全国电信的需要，何必要学“山姆大叔”美国的坏样子，要在电信业内另立山头，搞什么竞争呢？
让英国电信感到背气的，是此时的英国保守党政府由“铁娘子”领导，就是不听这一套。撒切尔政府为英国电信业开出的药方，就是本文开头提到，开放市场竞争和国有电信公司的民营化。回到费森先生的问题，出售和开放“双管齐下”，究竟难在何处呢？
难就难在政府的这两个政策目标彼此冲突。你想想，政府出售国有公司股份的时候，何尝就不想卖个好价钱？如果英国电信是独家垄断全英电信的公司，其股权在市场上该有多么好卖！而如果我们知道当时的英国政府正在大幅度减低税收，我们就不难推断他们的财政是多么需要增加非税收收入。但是撒切尔不知道打的什么算盘，居然一边要卖英国电信的股份，一边又立法造出一个英国电信的竞争者。难道她就不能稍微聪明一点，先把独家垄断的英国电信在市场上卖它个好价钱，然后再搞什么劳什子的“开放市场”？
让英国电信官僚化的前辈当时觉得不可思议的撒切尔之举，到了“铁娘子”下台以后，才算有了一个比较权威的谜底：撒切尔原来有她自己相信的经济学。在回忆录里，这位前首相写道：“从长远看，是影响经济结构的微观经济变化—如放松管制—而不是宏观经济操纵在决定提供的工作数量。”有趣的是，上述理念不是来自牛津大学为青年玛格丽特安排的化学系课程，而是直接来自她从小在格兰瑟姆小镇的店铺家庭的生活经验。“我看到，是因为满意的顾客才使我的父亲得以增加他雇用的人员，是国际贸易才把茶叶、咖啡、食糖和香料带给了我们店铺里的常客。”对此，撒切尔夫人似乎还不无自豪：“我比我的许多同代人在政治上占有的一大优势是，首先要从理论上说服他们有关货币主义、自由贸易和放松管制的好处，而技术上的论证和深刻见解与我的基本本能和早年的经验如此吻合，因此，我很容易就被说服了—而且我的信服又有助于我去说服别人。”
现在对我来说，重要的已经不是这位老太太说了些什么了。重要的是，20世纪80年代的英国电信改革成为振兴英国电信业的火车头。英国已经成为世界上电信最发达的国家之一。就单位国土面积而言，英国是各类通信电缆分布密度最高的国家。她已经成为美洲大陆和欧洲大陆的电信枢纽。当年被权威们认定的全英只要一家电信商就足够的见解，正在受到当今几百个电信商（英国已经发出了430张电信经营执照）“万物霜天竞自由”的现实的嘲笑。英国电信倒是更有价值了，这家昔日的英国电信龙头老大还是老大，占有英国电信市场的50%，只是其经济行为的含义完全不同了。英国电信已经走向世界，打入美国电信市场，并积极参与全球电信竞争。更重要的是，英国人擅长立法的本事使“英国模式”深刻地影响了全球电信格局。1997年由全世界69个国家签署的世贸组织基础电信协定，就是在英国人主持下制定并得到通过的。
最后我要交代本文使用“理念”一词的意思。“理念”不同于“信念”的地方，在于后者不必以经验为基础。但经验可能是各式各样的，并且彼此矛盾、缺乏内在的逻辑。“理念”以经验为基础，但还要以理性来推敲经验，把经验一般化。格兰瑟姆小镇上竞争的自由市场为店铺和顾客带来了福利，是个别的经验。从这样狭窄的经验中得出“放松管制能够刺激经济增长”，并相信同样适用于电信这样特别的行业，那就是理念了。英国电信业留给我最深刻的印象是，理念不是虚无缥缈的东西，而是行动的前导和实践的重要组成部分。从长远看，理念有着重要的价值。
