不利的地理位置、人口密度低、运输成本高、投资回报低、与国内外商业联系与合作薄弱、难以吸引资金和人才，这些都将是县域经济发展需要逾越的障碍。县域区位劣势，使低廉的劳动力、低生产成本和较低竞争市场优势大打折扣。分散的地理环境，弱化了城市之间、城乡之间的互动功能。甘肃大中城市数量小，聚集和辐射功能差。兰州作为省会城市，人口规模大，经济实力较强。但是周围均是县以下小城镇，城市经济与农村经济联系松散，经济差异过大，对县域经济的带动作用有限。地级城市大多是依靠当地资源发展起来的，第三产业不发达，功能单一，实现区域中心城市的目标还有明显差距，基本经济功能相当薄弱，没有发挥应有的集聚效应和辐射效应。县域区位劣势还表现在较低的产业聚集度。县域缺少中小企业集群，具有区域特色的聚集产业规模不大，聚集能力低，难有大的作为。
（六）管理体制改革长期滞后
政府管理体制改革与职能转变在县级取得了不同程度的进展，但仍滞后于经济的发展，在政府与社会、市场、企业的关系上，一系列问题需要解决。审批制度改革尚未完成，审批权与事权的关系没有理顺。县级审批权限过小，审批效率低下。政府对经济干预多于服务，政府单方面行使权力，对社会的、市场的力量运用不够，民间组织和行业协会发展迟缓，作用发挥受限，政府与社会互动功能差，只注重优先发展经济，难以实现社会公共利益最大化。行政审批、处罚、监管等政府行为的法定化不够，更多的是以行政措施替代依法行政。
四、加快县城经济发展的思路和对策
发展县域经济，必须从甘肃实际出发，遵循科学发展观，坚持统筹协调、全面发展，促进经济建设与人口、资源、环境相协调，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。在工作指导上，以制度创新为动力，深化政府改革，提高县级政府竞争力。鼓励、支持、引导民营经济加快发展，增强经济自主增长能力。发展产业集群，打造产业链，发挥集聚效应。注重资源的组合、升级、扩散，提高对现有资源的利用率。致力于改善发展环境，营造低生产成本、低交易成本的投资环境。坚持分类指导，扶优扶强，实现增强综合实力，促进农民增收，协调健康发展的目标。
（一）实施强县战略．赋予县市更多自主权
甘肃县域经济突出问题就是县级规模小、整体实力弱，迫切需要实施强县战略，扩县强权，使县级拥有更多的发展权。扩县，就是减少县的数量，增加县级人口和经济规模。以2002年末各县人口为基数，人口在10万以下的县与邻县合并，使甘肃县市总数由现在的71个减少到60个左右。减少县级行政区划的目的在于提升县级人口、经济规模，增强县域经济的竞争力；减少财政供养人员，减轻财政负担，增加财政收入。强权，就是按照城乡分治的原则，规范条块管理制度。把省级事务规划权下放给县里，地区一级市和县一样接受省统一行政管辖；下放部门管理权，凡是国家、省行政机关延伸到县一级的，均由县统一领导，享有与地平等的人事、财政和事务管理权限；下放审批权，凡是有利于县域经济发展、法律没有明确规定不能下放的审批权均下放到县一级。
（二）深化改革，使制度创新成为县域经济的第一推动力
改革开放以来，实行的农业联产承包责任制和农村办工业的制度创新，使农业生产潜力在短期内得到最大限度的释放，乡镇企业异军突起，促进了农村经济的发展，增强了县域经济实力。当前县域经济制度创新面临新的突破。农村土地流转制度、订单农业、农业产业化、乡镇企业产权制度改革、土地“反租倒包”制度的完善和农村户籍制度改革等，如果不能在理论和实践中尽快解决，将严重束缚生产力的发展，也是县域经济发展的巨大障碍。面对制度创新的新任务，甘肃各县已经进行了不同程度的探索和研究。如嘉峪关进行的土地“反租倒包”促进了农业产业的规模化经营；酒泉、张掖各县以“公司+农户”的形式实施的订单农业，对于实现农业产业化、商品化，化解农业风险，收到明显成效。从甘肃县域经济发展的实际需要出发，制度创新必须以市场化为导向，通过对农业生产制度、土地制度、产权制度和社会制度的系统改革创新，加快推进城乡商品和劳动力、资本、技术等要素的市场化配置，加快建立统一、开放、竞争、有序的生产要素市场。要克服等政策的错误观念，在制度创新上大胆探索，重点在以下几个方面求得突破：完善“反租倒包”制度，实现农业规模化经营；进行乡镇产权制度改革，确定民营经济的主体地位，增强自主增长能力；建立并完善农村土地使用权市场，促进土地流转；努力消除城乡二元体制，最低生活保障制度逐步向农村延伸，在就业、户籍制度、公共财政、税收等方面逐步缩小城乡差别，实现城乡一体化发展的目标。
（三）以建立现代产权制度为核心，加快企业改革、改制、重组，培育县域经济增长的自主能力与活力
抓住企业改革发展的有利时机，以建立现代产权制度为核心，通过转让、拍卖、收购、兼并、投资参股、债权转股权等多种形式进行产权交易和流转，优化县域企业和社会的资本结构，实现资源的优化配置，提高资产的运营效率。把县域现有企业作为融资的项目依托，以独资、合资、参股、合作、租赁等方式吸纳国内外资金，实现企业投资主体多元化，形成有利于制衡的股权结构，使企业成为适应市场竞争的法人实体和竞争主体。用好企业退出机制，加快淘汰劣质企业，对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业予以破产、重组或划转，关闭质量低劣、浪费资源、污染环境和不具备安全生产条件的小厂矿，重点培育发展优质企业。国营企业建立授权经营制度，实现所有权与经营权分离。改革投融资体制，加强资本运营，成立多元投资主体的投资公司，更加广泛地利用一切社会资源，培育经济增长的自主能力，化解投资风险，保证投资决策的科学高效。
（四）发展民营经济，优化产业结构
民营经济伴随市场经济产生，并在市场经济中发展壮大，已成为市场经济的主体。民营经济产权清晰，风险自负，具有发展的内在动力。民营经济机制灵活，具有适应市场的内在品质，在适应经济激励、市场竞争方面具有明显优势。民营经济广泛吸纳民间资本，在推进资本社会化、化解国家集中投资风险方面具有重要作用。可以预见，民营经济将成为县域经济的主力军，发展民营经济对于启动民间投资，拓宽就业渠道，优化所有制结构，增强经济自主增长能力，加快工业化、城市化进程至关重要。发展民营经济既是大势所趋，又是当务之急。必须从经济社会发展的战略高度认识发展民营经济的重要作用，尽快消除制约民营经济发展的观念障碍，改善民营经济的发展环境；适应民营经济发展的现实要求，把县乡镇企业局改组为民营企业发展局，加强对民营经济的政策引导和监督、服务；扩大市场准入，全面清理、废除限制民营经济的政策法规，完善扶持民营经济发展的政策法规体系；县以下所有领域向民营企业全面开放，县以下公用事业、电力、水利、通信等国家垄断行业允许民间资本进入；一次性完成县以下国营职工的身份转换；鼓励民间资本采取独资、合资、合作、参股等形式，参与公用事业的建设和运营；以市场化、产业化和社会化为导向，鼓励民间资本兴办医疗、保健和社会福利事业以及教育文化体育事业，促进投资主体多元化。
（五）以提高产业聚集度为目标，发展产业集群
产业集群是指在特定产业领域中，具有竞争与合作关系，且在地理空间上集中的相关产业的生产企业、专业化供应商、服务供应商、金融机构和产品研发机构等组成的产业共生体。我国产业集群是1990年代以来发展起来的，具有强大的集聚与扩散效应，已经显示了比较强的市场竞争力、技术创新能力和良好的发展潜力，在形成产业规模、促进专业化分工、延伸产业链、提高企业技术水平等方面具有明显优势，已成为培育支柱产业、增强区域产业综合竞争力、加快科技创新、提高产品外向度、提高土地资源利用率和吸纳劳动力就业的重要途径，是地区经济增长的核心力量。产业集群也是长三角、珠三角经济快速崛起、形成并保持在全国领先优势的基础。甘肃县域产业集群发展明显滞后，这也是造成县域经济与全国和发达省份差距持续扩大的原因之一。因此，发展产业集群对于甘肃尤其是对于县域经济的发展都十分重要。发展产业集群重点培育、扶持农副产品加工业、中药种植与加工业、饮料制造业、白酒酿造业、食品加工业、黑瓜子种植与加工业、花卉种植业、依托资源优势的轻工业、陇南的采矿业等产业集群。克服区位和资源环境劣势对经济发展的不利影响，开发农村劳动力资源，提高县域经济综合竞争力。推进产业集群的发展，需要从政府扶持和企业自身两方面努力。政府需要把强化市场竞争作为培育具有市场竞争力的产业集群的主要途径，制定产业集群发展政策，取代产业政策；创造基础条件，消除不利于集群产业发展的制度性障碍；加强基础设施建设，完善社会化服务体系；制定并执行统一、规范的产品质量和环境安全标准，为产业集群提供良好的发展环境。企业要着眼于提高技术创新能力和市场竞争力，加强与相关企业、科研机构的合作，进一步完善并延伸产业链，实施精细的专业化分工，培植特色品牌，提高产品外向度，加强行业规范和诚信自律，应对日益激烈的市场竞争。
（六）开发综合扶贫项目，提高贫困人口的自我脱贫能力
充分认识扶贫工作的复杂性、艰巨性和长期性，进一步拓展工作思路，深化扶贫工作内容，将扶贫工作置于县域经济社会发展的大环境，科学组合扶贫资源，采取综合开发式扶贫，形成扶贫工作合力，增强扶贫开发的有效性和连续性。政府牵头，有关科研单位、高校、企业和贫困户参与，针对中东南部各贫困县实际，系统设计开发扶贫项目，由救助式扶贫、生产扶贫逐步转向改善基础设施、生态移民与科教文卫并举的综合开发式扶贫，山、水、田、林、路综合治理，增强扶贫工作的综合社会效益。建立扫除文盲、科技培训、生态村建设、卫生保障与改善生活质量的综合扶贫试点，探索适宜甘肃农村的脱贫致富之路。加大教育扶贫力度，全面提升贫困地区劳动者的素质，从根本上改变贫困人口的观念，提高参与扶贫的积极性和自我脱贫能力。在县一级建立专门针对贫困人口的培训基地，提供免费培训。对有一定文化基础、准备外出打工的青壮年农民，根据劳务市场需求，与用人单位签订用工合同，进行上岗前的职业培训，提高劳务输出水平。目前流动打工的方式稳定性较差，对提高劳务收入和培养高素质的产业工人都极为不利。必须从提高培训质量人手，使外出民工具备较好的职业素质，使其能够从事要求较高的职业，为提高农民收入、能长期在城市工作并在城市安家落户打下基础。对年龄较大、不能外出打工的贫困人口，提供农业技术和专项技术培训，使其具有一技之长，成为自食其力的劳动者。深化扶贫工作内容，不断完善制度，坚持扶贫到村、到户，把扶贫资金、扶贫项目、对口救助和科技服务覆盖到每一个贫困户，增强工作实效。立足治本，把增强造血功能作为扶贫工作的归宿，走可持续发展之路，重点发展能直接改善贫困户生产生活，并有长期效益的农业、手工艺和农副产品加工项目，使扶贫经济产生持久效益。
（七）规范财政转移支付制度，加大对县域经济的支持与扶持力度
转移支付制度的薄弱和不规范，造成县以下财政普遍困难，财力薄弱，对上级财政依赖大，属于典型的吃饭财政，是导致地区差距拉大的主要原因。财政支出增长快与可用财力增长的矛盾，已经严重影响县域经济的发展。加之县以下财源结构单一，过分依赖农业，短期内县级财政难有改观。规范财政转移支付制度应以实现省内县级相对均衡为目标，调整平衡既得利益，加大对县域经济的支持力度，从根本上确保各县之间协调发展。构建省、县（市）二级财政框架，减少财政层级。在转移支付结构上，压缩专项转移支付规模，取消对县以下项目配套资金要求，减轻县级财政负担。着眼于降低农民负担、增加农民收入，提高县级财政对农村公共服务的资金投入。采取税收优惠政策，引导资金向县域流动。
（八）减轻农村家庭教育负担，落实九年义务教育
加大对基础教育的投入，进一步完善以县为主的义务教育管理体制，强化县级政府责任，巩固“普九”成果。把扫除青壮年文盲与扶贫、职业技术培训结合起来，完善并实施教育奖励政策；在贫困县、少数民族自治县进行贫困家庭子女减免学费试点，逐步扩大减免范围；县以下小学和初中采用经济适用型课本，为贫困家庭子女提供免费或部分免费课本与学习用具；开展企业助学与对口支援，学校可以用捐助企业和个人的名字命名，积极在全国范围内争取企业、学校以及个人对县以下农村学校实行对口支援；实行民办教育与公办教育一体化，给予民办教育与公办教育同等待遇，鼓励民间资本以国有民办、民办公助、共建联办等多种形式投资兴办教育；给予民办学校招生、教师聘用、教研活动、评比表彰等方面与公办学校同等待遇；多途径解决农村教学力量不足的问题，省内高校采取定向招生的办法，培养志愿在贫困地区、高原、山区、少数民族地区从事教育工作的人才；鼓励高校毕业生到农村、艰苦地区和少数民族地区任教；适当放宽农村教师退休年龄，保证农村基础教育需求；尽快完善教育立法，实行政府督学责任制，实行教育责任追究制度，建立健全教育监督机制，保证教育的优先地位。通过发展教育，提高国民素质，为县域经济的发展增加后劲。
（省统计局科研室 邓立超）
