三是预征收制度。为避免社会资源浪费，未来中国土地征收征用制度框架中应建立预征收制度。所谓预征收制度，就是依照法律规定将来可能征收征用的土地，在未正式征收征用之前，预先呈请有批准权限的政府机关核定公布未来征收征用的范围，以禁止土地所有权人或土地用益物权人在其土地之上从事妨碍土地征收征用的利用。预征收期间不宜超过三年，超过三年的，应视为放弃未来征收征用的承诺。在预征收期间，土地权利人应按原方式利用土地。建立预征收制度的目的，是避免土地权利人因预见到未来土地征收征用的前景，为谋取不当补偿而进行恶意种植、开发或建筑的行为。预征收制度有利于节约社会资源，有其建立的必要性。
四是被征地返还制度。土地被征收征用后，原集体土地所有权人或土地用益物权人得到补偿之日起一定期限内，如果被征收征用土地未动工开发或不按征地时核准的用途使用被征土地，那么原集体土地所有权人或土地用益物权人有权要求国家按征收征用补偿价退还其土地，并恢复原状。
经原征地批准机关核准后，原集体土地所有权人或土地用益物权人应在六个月内交还领取的征地补偿金，逾期视为放弃返还请求权。在未来征地制度框架内设立被征地返还制度，是为了督促被征地高效开发和利用，也是土地权利人对国家征地权的一种监督和制衡。
6.着眼于行政、司法和立法机构共同参与和相互制衡的征地法律程序
在美国，议会才有权对“什么是公共利益”作出决定，是否准许政府征收公民财产和如何补偿的决定通常也由地方议会作出。在中国现行体制下，是否动用征地权、补偿安置方案制定以及具体组织实施都是政府机构作出，上级政府承担对行使征地权的县、市政府进行监督和制衡的责任，全国人大和地方人大尚未介入征地程序。美国经验给予我们的最大启示是，由立法机构对“什么是公共利益”进行界定，是保护被征收人权利的第一道关口（张千帆，2005）。鉴于公共利益的层次性，全国人大或地方人大在不同层次上对“什么是公共利益”进行讨论并作出决定，应该成为协调政府公权力和公民私权利的重要平台。虽然中国的征地制度没有必要套用别国的征地程序，但让各级人大参与到征地程序中，对于制约和防范政府挥动“公共利益”大棒侵蚀乃至剥夺公民私权利的行为，是百利而无一害的。同时，法院依法行使独立审判权，也是保障土地征收征用补偿安置“公正”的重要关口。我们需要在司法实践的基础上，不断完善和加强法院在解决征地补偿安置纠纷中的作用。
6.3.5农地非农化开发“转-征-供”链条中三个环节在土地宏观调控框架内的功能定位及衔接和协调
农用地转用审批是国家行使土地规划权，实施土地用途管制的重要途径和方式。国家行使土地规划权，对不同区位土地用途和利用方向予以界定和限制，这是国家公权力对公民土地私权利的合法干涉，土地权利人必须遵守。当然，国家土地规划权对公民土地私权利干涉的强度，远低于征收权对公民土地私权利干涉的强度。国家行使土地规划权对土地权利人造成的利益损失，大部分国家不进行补偿。值得注意的是，美国创立了土地发展权制度，通过政府购买土地发展权（PDRs）或当事人自由转让土地发展权（TDRs），对当事人的利益损害予以弥补，既实现土地规划权追求的公共利益，又最大程度避免了土地规划对土地权利人造成的不公平及利益损失。
相对于土地私有制国家的国有土地，中国的国有土地“面广量大”，并不单纯用于“公益性目的”。中国的城镇国有土地使用制度，实际上是一种国有土地的运用制度，也就是通常所称的供地制度。政府以土地所有者身份发布供地政策、颁行供地目录，既可以着眼于“公益性目的”，以划拨方式供地，也可以着眼于强度不等的“经营性或赢利性目的”，通过协议、拍卖、招标和挂牌等出让方式供地。政府对土地资源配置的控制权，是土地政策参与宏观调控的前提和基础，也是土地公有制的优势所在。但这种制度优势还是一把双刃剑，若运用不当，则可能给经济社会发展带来灾难性影响。
在中国土地公有制环境下，土地征收征用制度在很大程度上是实现集体土地的公益储备性、补充国有土地之不足，将集体土地转为国有土地的制度安排。从制度分工的角度看，中国政府在土地利用上的“公益性目的”主要是通过、也应该通过供地制度来实现，这是土地公有制的内在逻辑使然。
这一制度逻辑，与当前中国所处的转型发展阶段是适应的。如前面的分析，只要我们坚持土地公有制以及宪法秩序“城市土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”不动摇，集体土地征收的公益性目的就没有必要过度凸显。否则，将可能造成制度逻辑的内在冲突，而影响中国土地制度的整体效率。
这里对中国农地非农化过程“转-征-供”链条中三个环节的功能定位作了讨论，试图强调的是：治理征地过程引发的突出利益矛盾和社会冲突，必须要有系统的观点，不仅要深入到土地征收征用制度查找矛盾的根源，而且还有深入到中国的土地物权制度以及与之关联的农用地转用制度、土地供应制度等进行检讨。我们在深化征地制度改革的同时，必须同步推进中国土地物权制度、农用地转用制度、土地供应制度等的联动改革。
6.4土地供应政策
中国的国有土地面广量大，加上可以通过土地征收程序不断补充新增国有土地，这就决定了中国政府可以通过供地政策，即通过控制向市场投放建设用地的节奏、规模和结构等，来调控中国转型发展和宏观经济走向。
6.4.1国有土地使用权出让
我国现行国有土地使用权出让制度的基本架构是由《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规确定的。国家按照所有权与使用权分离的原则，依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。
城镇国有土地使用权出让，是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。依法取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。
土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖和挂牌等方式。土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟订方案，按照******规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。
土地使用权出让应当签订出让合同。土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。
随着我国土地要素市场化的进展和宏观经济形势的变化，国有土地使用权出让政策不断发展和完善。1999年1月27日，国土资源部发布了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，提出除按《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定可以行政划拨供地的以外，其他建设用地必须以有偿方式提供，同时提出要严格限制协议出让国有土地使用权的范围。
商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。
2001年5月，******发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确规定：国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。
商业性房地产开发用地和其他土地的供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。
在认真总结各地招标拍卖挂牌出让国有土地使用权成功经验、借鉴国际上通行的招标拍卖做法的基础上，2002年5月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的组织实施程序，包括拟订计划、编制出让文件、发布公告的方式和内容、标底和低价的确定、投标开标程序、拍卖会和挂牌的程序等。针对实践中普遍存在的以协议出让方式取代或规避招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权的问题，《规定》对应当以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的，规定了严格的法律责任。
2004年3月，国土资源部、监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。
2004年10月，******发布《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，要运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。
2006年8月，******发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，提出国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。
6.4.2国有土地使用权划拨
国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等项目用地以及法律法规规定的其他用地，可以通过土地使用权划拨的方式取得土地。
土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得土地使用权的，一般没有使用期限的限制。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照******规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照******规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照******规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
6.4.3供地目录政策
国土资源管理部门运用土地政策参与宏观调控的一个重要工具是供地目录政策。国土资源部、国家发展改革委根据宏观调控需要，根据《产业结构调整指导目录》和国家产业政策、土地供应政策，适时制定和修订《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，作为国土资源管理部门参与宏观调控的政策依据。
2006年12月，国土资源部、国家发展改革委依据《产业结构调整指导目录（2005年本）》（国家发展改革委令第40号），制定发布了《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》（见本章附录1和附录2）。对于新建、扩建和改建的建设项目：凡列入《限制目录》第一至第十类的建设项目或者采用所列工艺技术、装备的建设项目，各级国土资源管理部门和投资管理部门一律不得办理相关手续；列入《限制目录》第十一至第十四类的建设项目，必须符合目录规定条件，各级国土资源管理部门和投资管理部门方可办理相关手续；凡列入《禁止目录》的建设项目或者采用所列工艺技术、装备的建设项目，各级国土资源管理部门和投资管理部门一律不得办理相关手续。
[第6章附录1]限制用地项目目录（2006年本）（第一至第十类项目在规定的条件下不得用地）
一、农林项目
1.单线5万立方米/年以下的高中密度纤维板项目
2.单线3万立方米/年以下的木质刨花板项目
3.1000吨/年以下的松香生产项目
二、煤炭项目
1.单井井型低于下列规模的煤矿项目：山西、陕西、内蒙古30万吨/年；东北及华北、西北其他地区、河南省15万吨/年；其他省区9万吨/年；开采极薄煤层3万吨/年
