从国际经验和现代化的一般规律看，不断完善、强化包括建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权在内的土地用益物权体系，是关系国计民生，关系中国现代化和人民福祉的基础工程。但是，建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等的成长、成熟并扎根于社会，却是一个艰难、曲折和长期的过程。如前所述，课题组在调查中发现，政府的公权力与公民的私权利交织在一起、边界不清晰，而且短期内国家的公权力难以从公民的私权利中完全撤出。这其中有历史原因，也有现实社会意识的支撑。土地承包经营权就是一个例证，过去的“15年不变”到现在的“30年不变”，从中央政府最早的政策宣示，到上升为国家法律，已经二十几年了，但目前还是没能得到社会主流意识的支持和认同，“滕州案例”显示的“先平分钱，再平分地”就说明了这一点。也许，在一定程度上，中国的法制化进程本质上是政府的公权力与公民的私权利之均衡点不断位移过程。因此，在设计建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权等的成长路径上，我们须方向明确，但不能急于求成。
11.3.2完善土地政策参与城乡统筹发展调控的行动和制度安排
基于滕州调查我们认为，运用土地政策参与城乡统筹发展调控，解决当前征地以及失地农民补偿安置问题，只有与中国社会转型发展阶段亦步亦趋，区分短期（“十一五”时期）和中长期长期（2006-2020年），由易到难，循序渐进，建立起中国特色的集体土地制度以及竖立其上的征地制度，才能最终真正化解我国失地农民问题。
1.短期因应对策
（1）运用土地政策参与城乡统筹发展调控，要从快速推进工业化和城市化以及民主法制建设的高度，切实重视并解决现阶段的失地农民问题。失地农民是一个与我国工业化、城市化和法制化进程关系最为密切的群体。
当前，我国征地和失地农民补偿安置工作存在的突出问题，如征地程序不够透明和公开，农民参与程度低，失地农民就业困难，失地农民的社会保障缺位以及失地农民长远生计预期黯淡等问题，有的是工作不到位造成的，有的则是体制性、系统性原因，还有的是社会转型不适应性所致。实事求是、稳妥地解决好4000万失地农民问题，引导和促进失地农民市民化，是对我国体制改革、经济社会发展和民主建设的最大考验。
（2）当前，各地要因地制宜地全面贯彻落实国发[2004]28号、国土资发[2004]238号、国土资发[2005]144号、国土资发[2006]52号、国办发[2006]29号等一系列文件精神。《******关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）已经全面系统分析了当前我国征地及失地农民补偿安置工作存在的主要矛盾和问题，并提出了一揽子对策措施。可以说，国发[2004]28号文件，是我们做好当前征地及失地农民补偿安置工作的纲领性文件。
国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发[2005]144号）以及《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发[2006]52号）等文件，是对《******关于深化改革严格土地管理的决定》的细化和配套，这些文件侧重于严格耕地保护、完善征地程序，提高农民分享增值收益份额等；《******办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发[2006]29号），也是《******关于深化改革严格土地管理的决定》的细化和配套，这个文件侧重于解决失地农民就业、社会保障以及长远生计等问题。
课题组认为，上面提及的中央及相关部门的一系列文件已经“对症下药”了，当前我们几乎不需要再有大的“新招”或动作，各地区只要因地制宜地贯彻落实这些文件，就能相当程度地缓解甚至克服当前存在的突出问题。
（3）“十一五”期间深化征地制度改革加强土地管理需要进一步解决的几个问题。在全面贯彻落实上面提及的一系列文件精神的同时，还要深化农村土地产权制度、征地制度等改革，争取在关键环节和重要方面取得实质性突破：
明确中国征地制度改革取向。当前，关于中国征地制度改革取向有很多说法，如“保障农民土地权益”、“市场化补偿”、“控制征地规模”，等等。课题组认为，中国征地制度改革要立足于中国国情，即适应“征收对象是集体土地”和“城市化起飞阶段”的要求，要以有利于引导和促进被征地农民市民化为取向深化中国征地制度改革。
促进和提升“集体”内部治理结构的透明性、稳定性和可预期性。“集体”是什么？这是一个很难说清楚的问题。这种“说不清”是当前中国征地及补偿安置工作存在突出问题的重要根源。“十一五”期间，我们应在省级或中央的立法机构把“集体”的治理结构说清楚，明确界定村庄、村民委员会、集体经济组织、合作经济组织的关系，增进农民、企业、开发商、社会中介和政府等自然人、法人、非法人团体对“集体”的共识，使“集体”成为一个可与之交易的、稳定的、可预期的市场主体、社会主体。
我们建议，把村庄塑造成农村土地集体所有制的组织载体，村庄应是唯一可称为“集体”的一个兼具市场性和社会性的主体。当前，所谓“集体经济组织”、“合作经济组织”等主体，应从“集体”序列剥离出来，回归其竞争性、纯市场性的经济组织行列，不能再冠之“集体”字样。这样，就把“集体”局限和规范在一个很小的范围内，有利于增进社会各界对“集体”的监督和共识，在此基础上，以村民委员会组织法为蓝本就可以把“集体”说清楚。
促进和提升“集体”内部治理结构的透明性、稳定性和可预期性，可以沿着从易到难、循序渐进的路线前进。目前需要尽快做的，是省、自治区、直辖市人民政府应当根据国发[2004]28号文件的要求，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在村庄集体组织内部的分配办法，化解农民与“集体”在征地问题上的矛盾和冲突。
全面推进“土地换保障”的探索和试点，一旦条件成熟，即推行“逢征必转”，凡被征地农民，自征地之日起，被征地农民就转入城镇社会保障体系。
解决被征地人口的社会保障问题，应成为征收征用集体土地的底线和硬杠杠。我们认为，这是中国征地制度有别于西方国家征地制度的基本方面，这种差异是由于中国土地集体制度造成的，土地集体制度事实上是中国农村的社会保障制度。这一点与上面讨论的中国征地制度应以引导和促进被征地农民市民化为取向是一脉相承的。
实行“土地换保障”有两个基本方面需要探索：一是被征地人口的辨识标准和辨识程序；二是土地补偿安置费的补偿标准、分配方式以及流向社会保障基金账户的程序和办法。这几个方面，都需要不断累积实践经验。
2.应对中长期趋势的行动和制度安排前面谈到，目前我国征地及失地农民补偿安置工作存在的问题有其体制性、系统性原因，土地政策参与城乡统筹发展调控的效果还受到现行政治和政府管理体制环境的制约和影响，这一判断旨在强调我国正处于转型发展时期，社会主义市场经济体制的基本框架虽然已经建立起来，但一些基本制度还处于变革和创新之中，特别是政府职能还没有真正转变到社会主义市场经济的轨道上来，我国的地权体系还很不完善，现行征地制度也还不适应经济社会发展的要求。到2020年，我们将全面建成小康社会，建设社会主义新农村的历史任务也将取得重大进展，中国的工业化、城市化、民主政治和法制建设也将进入到一个新的阶段。因此，在一个中长期的视野内，我们有条件统筹考虑、配套联动，实现地权体系协调、城乡土地市场协调，以及国家的征地权与农民的土地承包经营权、集体的所有权的协调。课题组认为，中长期内可供我们选择的行动计划和关键制度安排有以下几个方面：
（1）在深化市场取向经济体制改革的同时，不断深化和加强政治体制改革，促进政府职能转变，实现从“无限责任政府”到“有限责任政府”的转型。
当前，中国政府的“无限责任”性质是造成社会矛盾和冲突的重要制度根源。
实现“无限责任政府”向“有限责任政府”的转型，其战略性、全局性意义无须赘言。
（2）实现土地集体制度转型，建立中国特色的土地物权体系。在土地物权体系不完善、不稳定的情形下，就不可能有稳定的征地制度。所以，土地集体制度的转型和土地物权体系的建立，是中国征地制度改革的前提和产权基础。土地集体制度的转型至少表现在三个方面：
一是从国家与集体的关系看，国家的公权力从农村底层社会进一步撤出，国家与社会两个领域实现二元化运行，国家的公权力与集体的土地所有权二者彻底分离和独立，集体组织真正成为一个独立的经济活动主体；二是从集体组织的内部治理结构看，集体成员与集体组织的关系尽快以民法的基本原则予以改造，集体组织将是由农民（成员）基于契约而形成的经济组织，使土地集体所有权法律关系成长为一种纯粹的民事法律关系；三从农业经营者与集体组织的关系看，集体组织应遵循市场规则，在集体土地之上面向一切农业经营者（不分集体成员还是非集体成员）设立不低于30年期限的土地承包经营权。作为一项土地他物权，土地承包经营权与集体成员身份脱钩，成长为纯粹的财产权。相应的，现时土地承包经营权结构中集体成员与非集体成员的不同地位，将来应通过集体组织的内部治理结构体现和表达出来。
在集体土地之上除设立土地承包经营权外，按法定程序还可以设立宅基地使用权、建设用地使用权。设立于集体土地之上的建设用地使用权，与设立于国有土地之上的建设用地使用权并无二致。
在我国的土地物权体系中，土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权作为他物权的主要形式，将成为我国土地市场交易的权利载体。只有通过这些权利载体，才能藉市场机制实现对公有土地资源的优化配置。
（3）实现土地要素市场化。藉市场形成土地价格、发现土地价值，是实现土地要素市场化配置的核心。中国的土地市场包括两个层面：一是所谓一级市场，实质是土地所有权人（国家或集体）在其土地上为非所有人设立他物权（土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等）；二是所谓二级市场，实质就是中国真正意义上的土地市场，是形成土地价格、发现土地价值的市场。一级土地市场是垄断性的，二级土地市场是竞争性的。
一级土地市场，需要政府管制。特别是国家和集体各自在什么情形下可以为非所有人设立他物权，也就是集体建设用地什么情形下可以直接入市，应由国家法律界定。政府对一级土地市场的管制，还体现在“供地”上，即随宏观经济形势相机向一级市场投放土地。
二级土地市场，需要政府监管。土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等的交易不同于普通商品，它们是具有高度投机性和投资性的商品。
（4）循序渐进地还土地征收征用的本来面目。当中国的土地物权体系建立起来，特别是土地市场完善以后，中国土地征收征用制度的改革、完善和定型也才能真正提上日程。届时，中国的土地征收征用将成为一个纯粹的法律问题，是国家公权力强制下的一种土地权利交易行为。土地集体所有权虽然仍将是征收的对象，但土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等将更大范围、更大频率地作为土地征用及补偿对象而登上舞台。
由于有了土地市场的参照，这时的土地征收征用当事人的博弈空间将大幅度收缩，土地补偿将以市场价格进行，对当事人的就业安置补偿也就“功成身退”了。
（5）建立农民市民化的“离土”机制。到2020年，中国人口城市化率将超过50％，中国人口城市化外延扩张阶段结束，以提高人口城市化质量为重点的内涵城市化开始启动。适应这一要求，特别是面对当前中国城市非理性增长问题，有必要逐步建立城市化发展的拘束机制。城市化发展的拘束机制，最重要的就是建立农民市民化的“离土”机制，化解“两栖农民”问题，让城市人口放弃农业土地。笔者建议，中央政府现在就应着手制定土地承包经营权保有资格标准，明确规定具备什么条件才能保有土地承包经营权，在什么条件下必须放弃和出清土地承包经营权。这一制度安排，有助于不断提高我国农业从业人员人均土地资源占有量，有助于阻滞城市外延式扩张和非理性增长，实现人口、土地、交通、基础设施以及经济活动在城市和乡村的优化配置。
