“9·11”事件后，美国对其国家安全战略作了重大调整，把打击国际恐怖主义作为其首要任务，将国土安全作为国家安全战略的新重点，并推出先发制人的新战略。
在阿富汗开展的反恐战争对南亚地区的********和安全关系产生重大影响。反恐在美国的南亚安全战略中上升为一个主要的因素。作为反恐前线国家，巴基斯坦在美国南亚安全战略中的地位又一次变得突出。为了反恐的需要，美国与巴基斯坦重新结盟。另一方面，美国继续扩大和深化与印度的战略合作关系。美国南亚战略的新特点是同时保持与印度和巴基斯坦的友好关系。
“9·11”事件和反恐战争后，美国的南亚安全战略继续超越均势，但这种超越在理念、政策和关系上有了新的内容，表现在：理念上，美国因反恐而对其在南亚的利益和目标有了新的认识，更多地寻求南亚国家的合作；政策上，反恐成为一项新的更重要的政策内容；关系上，新的美印、美巴关系建立在不同的合作基础上，美巴合作的主要内容和基础是共同反恐，美印合作的内容和基础则更为广泛。
第一节反恐与美国安全战略的变化
“9·11”事件后，美国政府发布了6份国家战略文件，分别是：2002年7月的《国土安全国家战略》（National Strategy for Homeland Security）、2002年9月的《美国国家安全战略》（The National Security Strategy of the United States of America）、2002年12月的《打击大规模杀伤性武器的国家战略》（National Strategy to Combat Weapons of M ass Destruction）、2003年2月的《打击恐怖主义国家战略》（National Strategy For Combating Terrorism）、《关于保护网络空间的国家战略》（National Strategy to Secure Cyberspace）和《关于对重要基础设施和关键资产作物理保护的国家战略》（National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructures and Key Assets）。从中，我们可以看出布什政府以国土安全为战略目标、以打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散为战略重点、以先发制人为战略手段的全球战略框架。
一、国土安全
“9·11”事件后，美国政府把保护美国本土免受未来恐怖主义袭击作为其最重要的使命。为此，布什政府对联邦政府机构进行了1947年以来最大规模的改组，成立新的国土安全部和北方司令部，负责美国的国土防御，保卫美国的国土安全（homeland security）。
2001年10月8日，也就是在“9·11”事件后不到一个月，布什政府成立了国土安全办公室（Office of Homeland Security）。2002年7月，美国国土安全办公室发表了美国有史以来第一份《国土安全国家战略》。
这一文件把美国国土安全的战略目标确定为：阻止恐怖分子在美国境内发动袭击；加强国家容易受到恐怖分子袭击的薄弱环节；一旦发生恐怖袭击，将损害减至最小并加速复原能力（这也是目前国土安全部的三大使命）。为此，它把国土安全的功能集中为六个关键任务：情报和预警；边界和交通安全；国内反恐；保护关键的基础设施；防卫以免灾难性恐怖主义的发生；对紧急情况的准备和反应。这一文件提出法律、科学技术、信息共享和制度、国际合作作为国土安全的四大基础。美国为此每年将花1000亿美元用于国土安全。①
2002年11月25日，美国总统布什签署了关于成立“国土安全部”和颁布“国土安全法”的法令。2003年1月24日，国土安全部（Department of Homeland Security）正式成立，这是自1947年杜鲁门政府把陆军部和海军部合并成立国防部以来，美国联邦政府机构最重大的一次调整，也是自1977年成立能源部以来产生的又一个联邦新部门。新的国土安全部成为美国联邦政府规模最大的部门，负责协调美国的安全和情报工作，融合了特勤局、海岸警卫队、海关总署、移民归化局、联邦紧急事故处理局、运输安全局等22个联邦机构的职责，职员17万人，2003年的预算达到330亿美元。
在行政机构改革的同时，美国对军事部署也进行了大调整。2002年4月，美国首次成立专门负责北美大陆安全的北方司令部，使其成为美军第5大战区司令部，辖区范围包括美国本土、加拿大和墨西哥。北方司令部已于2002年10月1日正式运行，总部设在科罗拉多州彼得森空军基地。
二、打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器及其扩散
《美国国家安全战略》强调，“美国所面临的最大危险在于极端主义与科技发展的结合。”②《打击大规模杀伤性武器的国家战略》称，敌对国家和恐怖主义分子获取包括核武器与生化武器在内的大规模杀伤性武器，是美国面临的最大安全挑战。《打击恐怖主义国家战略》指出，“打击恐怖主义和保卫美国国土不受未来的攻击是我们的首要重点”。
“9·11”事件发生后，美国面临的国家安全形势的重大变化，恐怖主义成为美国面临的主要威胁。打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器的扩散成为维护美国国家安全的首要任务。《美国国家安全战略》报告认为，即使没有装备大规模毁灭性武器的恐怖分子，利用飞机作为武器对美国发动袭击，就对美国造成了巨大的创伤，如果恐怖分子掌握了大规模杀伤性武器，将对美国的国家安全造成极其严重的威胁。“当生、化和核武器随着弹道导弹技术一起扩散时，即使弱国和小的团体也能够获得对大国进行灾难性打击的能力。”布什政府认为，“据信伊拉克拥有化学武器，并计划获得核武器和生物制剂；朝鲜已经成为世界上主要的弹道导弹生产商，并在积极发展自己的大规模杀伤性武器；其他‘无赖国家’也在寻求核、生、化武器。”为了击败恐怖分子对美国的威胁，美国必须使用所拥有的各种手段———军事力量、国土防御能力、司法制度、情报以及积极的措施。“我们反恐的重点次序是：破坏和摧毁全球的恐怖组织，并且打击它们的领导人，破坏它们的指挥、控制和通信，切断对它们的物资供应，断绝它们的财源。这样就能做到瘫痪恐怖分子的计划和他们实施恐怖行动的能力。”
2002年12月，白宫公布了《打击大规模杀伤性武器的国家战略》报告，称“敌对国家和恐怖主义分子拥有大规模杀伤性武器———核、生、化武器是美国面临的最大的安全挑战之一”，“美国将不会允许世界上最危险的政权和恐怖分子用世界上最具破坏性的武器来威胁我们。”③这一国家战略包括三大支柱：第一，反扩散（counter‐proliferation）。美国必须加强其军事、情报、技术和执法能力以避免大规模杀伤性武器的材料、技术和知识转移到敌对国家和恐怖主义组织。
美国除了继续使用常规和核威慑外，还将通过有效的情报、侦察、和执法等新的手段以加强威慑能力。美国还应通过积极的防务（先发制人的措施）和消极的防务（迅速和有效地减轻损失）对付大规模杀伤性武器。第二，不扩散（non‐proliferation）。美国将通过积极的不扩散外交、支持和遵守多边防扩散和军控机制、防扩散和减少威胁的合作、控制核材料、出口管制和制裁等途径防止大规模杀伤性武器的扩散。第三，后果管理（consequence management），以应对大规模杀伤性武器的后果。美国必须对敌对国家或恐怖分子使用大规模杀伤性武器攻击美国的后果做好充分的准备和应对。
2003年2月，白宫又发表了《打击恐怖主义国家战略》。该战略可以说是对《美国国家安全战略》的支持和对《国土安全国家战略》的补充。如果说《国土安全国家战略》的重点是美国防止恐怖袭击在美国国内发生，《打击恐怖主义国家战略》的重点则是在威胁到达美国之前发现并消除它们。这一文件指出，“新的全球环境和大规模杀伤性武器正改变着恐怖主义的本质”，美国的战略目的是“阻止恐怖主义分子攻击美国、美国公民和美国利益以及我们在全世界的友邦盟国，并最终创造一个让恐怖主义分子和所有为他们提供支持的人无法生存的国际环境”，为了完成这一使命，美国将同时采取“4D”行动：“击败（defeat）伸向全球的恐怖主义组织”，所有国家“杜绝（deny）对恐怖主义分子的赞助、支持和庇护”，“减少（diminish）恐怖主义企业图利用的基础条件”，“保卫（defend）美国、美国的公民和美国在国内外的利益”。④
三、先发制人
2002年1月，布什在国会发表《国情咨文》演讲时，把朝鲜、伊朗和伊拉克这三个国家称为“邪恶轴心”（axis of evil），这实际上是为日后提出“先发制人”（preemption）战略做准备。5月22日，布什在德国议会发表演说时，强调可能要采取“先发制人”攻击的说法。6月1日，布什在西点军校毕业典礼讲话中第一次明确提出“先发制人”的战略。布什强调，对待恐怖分子和“无赖国家”，美国“要在威胁真正形成之前将其摧毁，并将这种思想作为一种共识和自卫的手段”。
要求美国不能再像过去那样仅采取“反应”的姿态，要在威胁形成之前对它们进行先发制人的打击，不能让敌人先发制人。
同年9月20日，布什正式向国会提交了《美国国家安全战略》，明确表示美国将对那些阴谋获得大规模杀伤性武器的恐怖分子和国家进行“先发制人”的打击。为了保护美国免遭恐怖分子有预谋的袭击，必要时美国将实施“先发制人”的进攻，“在威胁到达美国国界之前识别并摧毁它”。而且，“即使得不到国际社会的支持，美国也会毫不犹豫地单独行动，对恐怖分子采取先发制人的行动。”
布什推出“先发制人”战略，旨在增强美国对外采取军事行动和军事干预的合法性，表明美国对战后军事战略的重大调整。但是，这一调整并不说明美国已经完全抛弃遏制战略，实际上威慑与遏制仍是保卫美国国家安全的主要战略。
《美国国家安全战略》报告指出，美国“要通过保持其国防的绝对优势，以遏制未来的军事竞争，威慑对美国军事霸权的挑战以及针对美国及其盟国利益的威胁”。
先发制人和威慑并不矛盾，它们所针对的对象和面向的层次不同。先发制人主要是针对没有强大的军事力量的恐怖分子和企图获得大规模杀伤性武器的“无赖国家”，通过先发制人的打击将其摧毁，使它们没有还手的余地。而威慑的对象是具有强大的军事力量，能够对美国的军事霸权构成挑战或威胁的国家。
布什宣布先发制人的战略，本身也是一种威慑。《美国国家安全战略》报告指出，“对于大规模杀伤性武器的扩散，美国必须在威胁发生之前遏制和预防。”通过宣布先发制人的战略，可以有效地遏制和阻吓潜在的敌人对美国的攻击。
第二节反恐与美国在南亚的新挑战
“9·11”事件以前，南亚在美国亚太战略中的地位要远远低于中东和东亚。
美国在亚洲的军事力量集中在韩国和日本，重点是对付朝鲜半岛和台湾海峡可能发生的冲突。美国在巴基斯坦没有重要的战略资源，也没有很强的历史、文化和种族联系，只是因为在阿富汗的反恐使巴基斯坦成为前线国家。如果反恐战争的重心转移，美国对这一地区的兴趣就会减少。尽管印度实行了市场经济改革，但美国在这一地区的贸易和投资还是有限。“9·11”事件后，美国的南亚政策及其在南亚参与的强度和性质都发生了根本变化。⑤
一、“9·11”事件之前布什政府的南亚政策
布什上台以后，新的共和党政府继续执行其前任政府在南亚的接触政策，其重点是发展与印度的关系。美国前驻印度大使布莱克韦尔指出，当1999年还在得克萨斯州当州长时，布什就有一个“宏大的理念”（big idea），其中之一就是要“改造”（transformation）美印关系，这是基于印度作为一个上升的世界大国的崛起，作为民主国家共同体有影响力的领导者，作为一个全球市场的潜力。⑥布什上台后，继续执行克林顿政府制订的向印度倾斜政策，不断加强高层接触。“9·11”事件之前，包括印度总理瓦杰帕伊（Atal Bihari Vajpayee）、外长辛格（Jaswant Singh）、国家安全顾问米什拉（Brajesh Mishra）等印度官员都访问过华盛顿。美国政府的高级官员国务卿鲍威尔（Collin L.Powell）、国防部长拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）、太平洋司令部总司令布莱尔（Dennis Blair）也先后访问印度。布什政府的南亚政策突出强调改善和“改造”与印度的关系。
