蔡晓莉还有一个令人失望的发现，村民选举并未使村庄的生活质量发生任何实质性改变，尽管在她做研究的村里，平均有74%的村干部是选举出来的。这是为什么呢？其中一个原因是做村干部的动力有限。她访问的一些村干部认为，当村干部特别累，需要不停地巴结乡政府找钱要钱，处理村民间的土地纷争，抓计划生育。这样一份吃力不讨好的差事怎么能特别吸引有能力的人？落选了通常也不会带来多大损失，前任村干部可以凭借过去积累的人脉资源（或者财力）轻松转向别的营生。并且，村民无法获知村财务账目的审计结果，他们很难精确地评估他们选出来的干部是不是廉洁。他们也看不到对村干部财政绩效的独立评估。因此，尽管村里的选民对于村干部干得怎么样、人品如何有一个大体的评判，但他们从来不能作出一个建立在掌握充分信息的基础上的选择。并且，正如蔡晓莉指出的，还存在着势力强大的当地精英控制选举箱的风险，日常生活中我们也的确听到村干部遭遇暴力抵抗的一些实例。
另外一个似乎不能很好发挥作用的是官僚制度本身。每一级官员都从上一级官员那里获得年度要完成的工作目标。这些细分为很多类别的十分具体的目标的完成情况决定着他们的政绩和前途。有一些是强制性任务（诸如计划生育、群体性暴力事件等实行“一票否决”），有一些是很重要的目标，如税收收入、引进投资。这类工作做得漂亮与否，决定着官员能否很快升迁。还有一些如修路、医疗服务等不那么硬性的目标，在每年的考核中没有太多实质性意义。同时，出于同样的原因，管理着村干部的乡干部也不是很重视其辖区的公共服务。这意味着官员们不在这类事情上操太多心，上报的相关数据或许也是随意写出来的。
情况在好转吗？更多的资金流向了村庄，这是好消息。蔡晓莉近期参与了另一项大型调研，尽管数据的最终分析尚未完成，但初步的结论看起来还不错。我们已经知道的是，村里有了更多道路，更好的灌溉设施，更低的税费负担。有证据表明，通过一种被称为“社会主义新农村建设”的机制，更多来自上一级政府的转移支付流向村庄，尽管目前只有参与试点的一些村庄受益。随着“三提五统”各项收费和农业税的取消，加上种粮补贴和其他补贴，2000年以来农民实际收入显著提高。但是或许，最重大的改革和改善农村生活质量的希望将落在健康卫生以及新农村合作医疗制度（以下简称新农合）上。
农村医保：沿着正确的方向逐步推进
新农合始于2003年，310个县参与试点。参保个人、地方政府和中央政府共同筹措医保资金，补贴个人医疗费用。实行之初，个人最低缴费标准为10元，地方财政承担20～40元，中央财政另为贫困地区资助20元，支付比率见图6.4。2007年底，共有6.85亿人参保。门诊诊疗费用大多不在赔付之列，大额住院费用部分赔付。目前新农合已在全国铺开，覆盖了所有的县。近年来，新农合参保人数、参保率、保费缴纳比例方面的进展见表6.2。令卫生部门高兴的是，参保比率较高。但高参保率不能确保这一制度的成功--地方政府或许接到了人人参保的任务，但村民的选择余地很小。
菲利普·布朗调研了新农合在安徽和江苏的运行情况。布朗想对新农合的成效进行一个精确的评估，但他受到两个因素的制约：第一，各县通常都按照自身的需求和资源状况来制订合作医疗计划，在他调查的多个县中，没有找到两个完全相同的模式。各地报销比率差距也很大：一些地方非本地户口的外来人口也被纳入当地农合计划，有的县则只纳入本地人口；需要到上一级医疗机构就诊时，有些县要求开具转诊转院证明，而有些县不需此类证明；较富裕的县级政府在合作医疗计划中投入资金所占比率较大；中央政府对各地的补贴差额也很大。第二，对试点地区的选择并不是随机的。根据布朗的调查，早期参与试点的县多是人口偏少、比较富裕、医疗基础设施相对较好地区，而后期参与的地区状况相对差些，这就对样本的有效性带来一些影响，正如经济学家所言，要评估一个差距如此之大的非随机样本是有挑战的。但由于样本量巨大，所以能在一定程度上弥补这一缺陷。
布朗和其他机构的研究力量对30个县进行了调查，访问了1 500个农户，询问他们是否认为报销程序过于烦琐，是否有其他类型的保险，实际报销比率如何，以及今后是否还准备参保等问题。他们得出的结论是，成功的新农合模式包括以下几个因素：覆盖外来人口，不需要医院出具转诊转院证明，报销比率较高。
一些地方新农合的报销比率很低。在一些低收入贫困地区（由于税收缺乏，一般来说地方财政也很困难），最高补偿金额只有3 000元，不足以支付平均住院花费5 000元。还有一些地方只报销住院费用的10%～20%，不到卫生部公布的30%的平均报销比率。也就是说，在目前阶段，新农合尚未达到设计者的初衷：不再让贫困人口因病致贫或返贫。由于报销比率不够高，一些困难群众在不幸发生疾病时，因无力求医问药，仍然只能守在家里任病情发展。这是一个严峻的社会问题。
医药学家出身的美国杜兰大学的经济学家施李正在山东省威海的几个县开展了新农合实施状况调研，他指出了该制度的一些不足。他认为，“中央请客，基层出钱”是该制度缺乏资金支持的一大原因。中央要求地方推行合作医疗制度而不管资金投入，只出部分资金。2007年中央财政为新农合投入了114亿元，仅占筹资总额的27%（图6.4）。施李正认为，医保资金应该由中央政府出，地方政府可以分担一些，也许根本不应该让农民个人出钱。在威海，人均门诊花费13.6元，几乎等同于个人缴费标准。他担心，缴费没有价值，可能导致高退保率。我猜测大多数人会将此视为购买大病保险，而不指望其覆盖日常医疗开支。施李正担心，如果健康人群不参与进来，合作医疗制度将最终筹资不足。施李正因而质疑，强制农民参保，至少对部分人群的强制参保是否有必要。目前看来参保多多少少存在一些强制因素，因此在我看来当前筹资还不是主要问题。
尽管如此，新农合仍然是很有前景的，中央政府的投入进一步加大，并要求地方财政加大投入，到2008年末，很多地区地方财政和中央财政为每名参保农民的补助有望分别达到40元。像我们之前分析的那样，医疗卫生开支在GDP中的比重已上升到0.8%，并且随着新农合在更大范围的铺开，将呈进一步上升之势。另外一个积极的进展是，中央政府迅速铺开了对贫困群体的医疗援助项目。截至2007年底，3 600万人受益于这一项目，价值达48亿元的资金将给贫困群体以医疗援助。
为什么健康问题如此重要？原因很简单，健康深刻地影响着一个人的未来，特别是对年轻人。北京大学中国经济研究中心姚洋教授对此做了深入研究，他着重研究了健康冲击问题，他将健康冲击定义为需要住院治疗，或者医疗支出大于5 000元的疾病。而许多农民的年收入通常只有几千元。姚洋创建了一个数据库，详细记录了样本中每个人从小学阶段到二十几岁这20年来接受的教育和发生疾病的情况。他发现，样本人群中有三分之一的人曾遭遇健康冲击。而且，数据显示，健康冲击发生的年龄越小，其影响越大。如果在小学阶段受到健康冲击，则这个孩子有10%～16%的概率无法进入中学学习，而这恰恰是一个孩子成长的关键时期。如果在中学阶段受到健康冲击，其影响会小一些。姚洋预计，造成这种负面影响的原因，就在于金钱因素。一次健康冲击就可能耗尽家庭的全部积蓄，也就意味着父母再也没有能力支付子女的教育费用，而停止学业直接关系到孩子的未来。姚洋认为，只有不断推进免费义务教育（正在逐步推进），确保新农合的完全资金保障，才能解决这一问题。解决这类问题是中国未来发展的关键，因为这决定着下一代人的生活质量，也决定着中国经济的未来。唯有教育才能增加人力资本。当中国经济增长不能再依靠硬件设施时，就不得不依靠软件设施--人本身。若人们的教育程度不够，中国将面临很大的麻烦。
改善农村公共财政
农村医疗、教育、基础设施甚至养老状况如何，取决于资金是否到位。前面提到，90年代乡村凋敝的原因是乡村资金的极度缺乏。现在情况怎么样？牛津大学学者黄佩华、世界银行经济学家傅安恒指引我们了解近年来这一方面的进展。我们将要看到情况基本上不错，但仍有不足。1999年开始在安徽试点的农村税费改革给亿万农民以直接实惠。农业税的取消惠及千万农户，并且政府的农业投入有所增加。但是，某些支出效率不高造成了浪费，同时臃肿的官僚机构仍在不停损耗地方财政的血液。
近年来，中央对农村税费制度进行重大改革，以取消地方政府对农民征收的各项非税收入。改革成功地减轻了农民负担，却也加剧了其他的潜在问题（值得一提的是，农村税费改革的思路是在江朱执政时期最早提出并小范围试点，大范围铺开是在胡温执政期间）。1999年农村税费改革在安徽开始试点，最初旨在规范农业税收制度，将农业税及附加并入官方收入预算，取消村提留、乡统筹和其他各项收费。这样，农民只需缴纳一两种税，以利于抵制地方政府对农民的各项乱收费。乡镇通过四处张贴的通知来宣传这一信息，通知上标明了农民只需缴纳何种税费。这对农民是好事，却也导致了村财政收入的下滑。中央财政发放的补贴（估算）只占失去的税费收入的35%。因此，中央政府要求政府机构精简以降低成本。但是，就我们所知，精简措施并未得到很好的贯彻。结果是财政收入降低，整体行政成本却未见减少。
第二次改革取消了农业税。该项改革自2003年开始，2006年结束。2003年全国仅完成农业税收330亿元，占全部税收收入的1.7%，因此取消农业税对中央财政来说并不意味着很大的损失。但对于一年到头辛苦劳作仅从土地上收获几千元的农民来说，减免的意义却是巨大的。很多地方农民的收入因此提高5%～10%。但此次改革也带来了很大的问题。据傅安恒和黄佩华的估算，乡村两级财政剩余的财政资源又减少了30%～50%，使得它们更加依赖中央转移支付。但是，当时这一转移支付尚且不存在，村政府仍然需要自己去想办法弥补资金缺口。
社会主义新农村建设带来相当多的好消息。继2005年投入3 000亿元之后，2008年中央财政在农村地区和农业的投入很可能达到5 620亿元。绝对金额增幅很大，但在政府总支出中所占份额没有发生变化。2005～2008年，中央财政在农村地区的总支出比率始终为9%。
过去几年农村基础设施投入有实质性增长，现已成为村级政府的主要支出。世界银行的一项调研显示，2004年，村人均基建支出为43元，人均经常开支为40元。但这一估算忽略了来自各上级政府的转移支付，如果计算在内，村人均基建支出从2000年的48元上升为2004年的191元（而且这一数据还不包括村民义务劳动折资）。图6.5显示了村级政府发生的支出。表6.3列示了我们能够看到的最近的2007年的支出数据。正如蔡晓莉所指出的，村和乡的基础设施投资有了明显增加，但没有恰当地反映在官方统计数据中--这意味着本已十分壮观的全社会固定资产投资规模或许还是被显著低估了。上级政府提供超过50%的资金。这对数百万农户来说是生活质量的改善，他们可以喝到清洁的饮用水，通上煤气，通上电，享受更好的道路和清晰的移动电话信号。
农村财政悬而未决的问题
下拨到农村的资金增加了，但仍有一些问题悬而未决。一是资金的用途特别多，超过50%的转移支付是“专项”资金，也就是中央政府要求该笔资金必须用于特定用途。当然，指定用途的目的是确保资金不被地方政府随意挪用。但不利之处在于地方在资金使用上没有灵活性，无法用于地方和当地群众特别需要的方面。此外，还存在着专项转移下拨迟缓或规划欠妥、不同筹资部门之间缺乏统筹等问题。并且，缺乏对项目完成结果的独立评估。我们读到的各级政府报告中充满着花了多少钱之类的信息，很少有具体实现的目标和资金使用效率的数据。这是一个问题，因为或许其中存在着很大的浪费，似乎钟摆太快超出了中央政府的驾驭。改善农村生产生活条件的下一阶段可能不得不包括给予地方政府更多权力，以及对它们行为的有效监管，以确保不发生权力的滥用。
还有长期得不到解决的行政机构人员过于臃肿的问题。2000年，省级及省级以下公务员达到4 000万人，到2005年这一数字增加到4 600万人，其中大部分为县、乡镇级公务员。每一个政府部门基本上最低拥有部、厅、局、处4级行政级别，导致大量的重复劳动以及纳税人的沉重负担。图6.6列出了村一级政府的人均支出。村干部工资占总预算的21%，总运行成本的三分之一。部分地区基层政府财政负担非常重，农民养猪养牛还要养干部。傅安恒和黄佩华认为，县、乡政府机构膨胀的部分原因在于全国统一的公务员薪酬结构。一个县内公务员基本工资差别不大。在经济较发达的地区，县、乡公务员工资还能获得来自市级或工业园区的“奖金”；在经济落后的地区，公务员工资与当地平均水平相比相当不错而且十分稳定。所以公务员岗位非常热门，官员们想方设法将亲戚朋友安插进来。世界银行调研人员发现，2003年某县的经常性开支预算中，农业局99.5%为工资性支出，林业局为99.5%，畜牧局为98.8%。直至目前，能够证明这一问题得到控制的证据十分有限。如果经济状况好，还不算大的问题，有足够的资金支撑庞大的官僚机构；但如果整体经济形势欠佳，地方财政收入吃紧，意味着地方政府预算更有可能用于为公务员发工资，社会紧张可能浮现。
现有农村金融机构
