同时，部门间不依赖于上级权威的压力而出现的自主协调现象也存在，基本动机来自完成本职工作的压力，必须得到相关单位的信息资源支持，才能更好地完成本部门任务。但是良好的愿望未必能实现。如为消除各类设备缺陷，防止灾害天气下设备、电网故障和风险扩大，在雨雪天气来临前，杭州市电力局就积极与气象部门联系，及早获悉雨雪严重程度和持续时间，加强电网调度和安全分析，及时调整电网运行方式，加强设备、线路巡视工作。尽管由于气象部门监测系统的监测范围未能完全覆盖高海拔地区，对电网结冰的预警作用有限，但双方都呈现出了横向合作的意想和行动。
（三）应急办的协调作用初现效应
2006年杭州市着手规划建设“一办五中心”的应急管理体制，整合各应急管理组织机构，明确职责。市政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，对现有各类应急管理资源进行充分有效的整合，各非常设领导小组为相关突发公共事件的应急指挥机构，在市委、市政府领导下负责相应领域突发公共事件的应急管理。所谓“办”是指政府应急管理办公室，设于市政府办公厅内，作为应急管理日常办事机构，履行应急值守、预案管理、综合协调、信息汇总四项职能。所谓“五中心”是指：市公安局（社会安全应急指挥中心），集中处置全市公共安全类突发事件；市林水局（市自然灾害应急指挥中心，设在市防汛防旱指挥部），集中处置全市自然灾害类突发事件；市卫生局（市公共卫生应急指挥中心），集中处置全市公共卫生安全类突发事件；市安全生产监管局（市生产安全事故应急指挥中心），集中处置全市安全生产类突发事件；市民防局（市城市应急救援指挥中心），集中受理并处置城市基础设施类和城市建设、城市管理方面的突发事件。各区、县（市）应建立相应地应急指挥中心。
杭州市抗击雨雪冰冻灾害的行动就建立在这个应急体系基础上。然而，这次波及中国南方地区19个省的雨雪冰冻灾害情况特别复杂，不仅本身具有很强的聚合性，而且正值一年一度的春节春运高峰，人流物流大量增加；省内省外互相关联，互相影响；煤、电、油、运互相作用，互相牵制，导致次生衍生事件不断出现，形成共生状态。因此，按照杭州市“五中心”的责任体系建构，事实上存在具体主管部门缺失的现实问题，而应急办则承担起了综合协调的职责，在抗击雨雪冰冻灾害中，参与了由始至终的全过程。决策环节，辅助决策；指挥环节，参谋助手；预防环节，报告信息；预防准备环节，监测预警；响应环节，综合协调；恢复重建环节，制订规划；灾后工作，总结评估，总结表彰，提炼和弘扬精神。尤其在当前部门横向合作缺乏制度化渠道、信息不畅的情况下，应急办以其利益中立、掌握信息的优势，充分发挥了枢纽的作用，尤其体现在抗击雨雪冰冻灾害中的物资调剂和协调上。杭州市应急办被评为浙江省抗击雨雪冰冻灾害先进集体的荣誉称号，是全省应急办系统唯一的获奖单位，这与应急办在抗击雨雪冰冻中发挥的综合协调作用密切相关。
（四）协调手段落后，无力承担网络化协调重任
杭州市规划建设了“一办五中心”的应急管理体系，组建了主管部门、协管部门、保障部门、救援抢险组织、应急专家组织以及各区、县（市）应急管理部门等参与的全市应急联动工作网络，确定了相关负责人和联系人，但彼此之间联系联动的途径仅仅依赖于编印的《杭州市应急协调网络通讯录》，即电话（传真）、电子邮件，以及政府内部局域网，而缺少一个综合的、实现各部门信息互通共享的综合应急指挥平台。各级政府应急指挥平台建设相对滞后，各部门应急指挥系统的技术标准不统一，互联互通困难，信息不能共享，缺少综合应急资源数据库和视频、音频辅助手段。市政府常务会议室定位是领导决策指挥平台，但与各部门没有实现联网。这次抗灾救灾牵涉到许多领域、许多部门，情况错综复杂，本当定期集中会商、定期例会、综合协调、联合行动，却由于没有合适的平台，无法实现上下左右联通，只能单线联系、单独解决问题。上级指挥部和现场指挥部没有视频连接，省领导和市、县领导得不到实时直观的情景，不能进行实时交流。这直接影响应急救援工作的效率。比如，2月1日杭州市交警支队和市城区抗雪防冻指挥部始终无法在信息上报平台上取得联系。同时，由于区一级政府无长效的应急指挥部，当危机或险情发生后临时组建，工作人员既不熟悉应急预案，又缺乏应急指挥协调能力，使许多工作无法迅速落实。
三、政府危机管理中部门协调的影响因素分析
危机中的政府协调体系是各相关部门为实现危机应对这个特定目标，在固有的科层体系之外，创设出来的行动体系。在组织理论看来，组织是完成各种目标的机制，[7]基于这种视角，政府危机协作管理过程中的相关部门及其行动实际上构成了一个组织体系，履行控制与管理功能，实现危机应对的任务，有意识的合作是这个临时形成的集群单位发生和运转的基础。因此，本文以组织研究的三个视角为工具，考察影响政府危机管理中各主体之间协调的因素。所谓组织研究的三个视角，即组织是寻求特定目标的、高度形式化的集合体，是由一致或冲突而产生的、但始终寻求生存的社会体系，是在环境的巨大影响下，有着不同利益关系的参与者的联合。[8]由此，我们的分析过程，不仅要考量这个组织体系的规章制度、权力结构等客观结构因素，也要考察参与者的互动、感知等主观行为因素，不仅要分析影响组织有效完成任务的技术因素，也要分析影响组织绩效的利益、环境因素。
（一）风险及协调管理的共识
一个稳定的制度、秩序建立的一个重要条件是它必须建筑在“公义基础”之上，即社会成员共同接受或承认的合乎情理和期待的判断标准之上。[9]在制度学派看来，组织间对合作行为能否建立起一种合法性认同，在很大程度上是合作能否顺利展开的决定性因素。所谓的合法性认同是一个包括法律制度认可在内的，文化制度、观念制度、社会期待等制度环境对某种合适行为的认可。[10]在这个意义上，新创设的组织行动框架必须清晰地界定它要为之努力的目标、实现目标的共同行动，以及目标和行动的重要性，并且这些问题成为成员自觉的理性共识。这是协调管理的第一环节，是各部门认同目标并参与其中的动机之一，直接影响参与部门行为态度的主动性和稳定性，以及指挥系统自上而下的动员方式的有效性。对风险和协调管理重要性的共识具有情绪和感情的属性，无法清晰地验证，取决于部门负责人对本部门职责与危机管理事务关联度的认知，部门利益在应急中的得失判断以及应急工作全局意识的强弱。
（二）压力型体制与科层的固有“条块”
压力型体制是分权背景下的中国行政体制改革的结果。“下管一级”的行政改革使地方获得了独立的人事任免权，强化了地方上直接上司的行政权力和权威，并通过目标责任制的广泛推行，形成了以行政垂直权力为压力，以责任制为网络，并以政治经济奖惩为动力杠杆，将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。[11]压力型体制形成的等级压力对政府部门的统一协调行动具有积极作用，它形成了自上而下的动员方式，并且因为内部行政问责压力的存在，使得参与者对于涉及全局所共同面对的上级指派的任务，无法形成不合作的强硬态度。这是危机管理中等级协调发挥有效作用的体制基础。
同时，我国行政管理实践中逐渐形成了特殊的政府组织结构，即通常所称的“条块”结构，所谓“条”指从中央到地方各级政府中上下对应设置的职能部门，所谓“块”指由不同职能部门组合而成的各个层级政府。“条”上的管理强调政令畅通和上下一致，“块”上管理强调一级政府的独立与完整，以及内部各部门之间的协调与配合。[12]条块体制分割了一级政府的目标与权限、责任与职能，使得一级政府应对整体全局的工作面临目标、力量分散等诸多困境，而且，由于部门利益分配问题，固有的条条、块块以及条块之间的矛盾进一步降低了一级政府的整合能力。因此，面对危机应对这个全局性任务，一级政府的协调能力及效果受限。
由此，危机管理中的政府协调因行政垂直权力的作用而强化，而又因条块分割而销蚀，从而使危机中的部门协调效果呈现不均衡性的特征。布置下去的应急任务在区县和部门有不同的工作积极性和完成效果的差异，这就是这种协调不均衡的体现。
（三）部门角色和关系的制度化
分工是合作的前提，参与协作的行动者各尽其能，运用自己的行动能力，动用不同的资源，在资源和能力的整合过程中达成共同的利益目标。所以，关于各主体该做什么、如何做的制度化定义是指导合作行为的重要依据，能否清晰、准确、系统地阐释参与者之间的角色及关系，对协调管理具有至关重要的价值。一方面，各部门依据规范化的制度规定采取行动，并且行动具有稳定性，同时也能根据制度规定，稳定地预期到其他参与者的行为，从而降低彼此之间的互相观望、责任推卸和讨价还价，使协调行动更为迅速和有序；另一方面，参与者角色及关系的制度规定使行动体系内部的结构更客观和外在，有利于系统更有效地控制各部门行为，控制是协调管理绩效的保证。在危机的协调管理中，对参与者角色和关系的规定包括职责分工的设计、信息或物资的流转程序以及参与者之间互动的方式等，而这是当前危机协作体系中缺失的环节，也是因制度不到位导致协调困难的原因。职能交叉是常态行政中造成政府管理效率低下的原因之一，解决部门职能交叉是建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制亟待解决的重要问题。
而这一问题由于危机应对的紧急性要求而被放大，多头管理造成的责任推诿，构成了协调困难的障碍。合作需要建立在一个清晰的制度框架之上，必须对所有的参与者的权、责和资源配置状况作出清晰而合理的界定，当这些机构性条件不具备时，合作困境就会产生。
（四）资源配置的部门化与部门利益化
官僚体制的专业化分工形成了职责的部门化，继而形成资源配置的部门化，各自掌握与自身职能相关的一些资源和信息渠道，如机构人员等组织网络、管辖权力、资金、技术装备等硬件设施，以及技术化的与日常工作相关的业务信息。而国家部分拨款加“部门自养”分灶吃饭的财政体制改革则激发了部门的自主利益，并在部门实际掌握政策制定权的情况下不断膨胀。危机协调管理需要整合政府的资源，由此形成了跨部门的资源需求，并在各参与者之间形成相互依赖的关系。资源对危机应对具有重要意义，危机管理的挑战实质在于在危机时刻政府能否高效地配置常态中的资源储备，因此，掌握关键资源的部门在协商的过程中建立起了他人对自己的依赖性，由此拥有对他人施加影响的权力以维护和增进本部门利益。由此，掌握关键资源的部门在协调体系中具有了非正式的影响力，并对制度化的参与者角色和关系，甚至等级权威的协调力量形成了一定程度的冲击。
同时，不同于市场交换，政府部门之间的资源交换具有效益的不可量化、回报的延时性以及收益的不确定性，[13]掌握关键资源的部门会担心自己提供信息资源后不会得到对等的信息数据，所以会根据利益得失而拒绝进行资源信息交换。总之，资源配置部门化和资源的跨部门需求之间的张力，[14]开辟了参与者在协调行动体系中的行动空间，增添了协调问题的复杂性。
（五）信息流通网络和处理系统
危机情形的复杂性和不确定性，以及危机应对中各部门行为的互倚性，使得危机应对中必须处理的信息增多，信息流通网络及处理系统对协调的影响显而易见。横向部门间的合作最显著的标志是在信息和资源共享基础上的共同行动，各参与部门了解彼此的信息和资源状况，并且有一个可以快速获取和交换这些信息的合法化的平台，形成动态的、网络化的行动体系，提高协调行动的效率。否则，一对一的单线联系，对一级政府而言，因缺少对全局的情况掌握，降低了它对整个协调行动的控制力，对参与部门而言，因沟通成本的增加而制造了合作的障碍。
综上所述，机构间合作的困境不仅来源于制度等结构性因素、合作主体在理性认知上的不一致，而且还来源于集体行动领域中各参与主体充满策略性的交互行动。这些影响因素互相交织，部门利益化的倾向影响协调行为共识的形成，并在资源跨部门的现实需求下得到扩张；科层的条块分割及资源配置的部门化部分地销蚀了从上至下等级压力的控制力，并带来部门职责交叉的问题，危机协调中各部门之间的角色关系缺乏清晰定位，增进协调合作的制度供给不足；信息流通和共享平台建设薄弱导致协调工具的缺乏，而这背后又隐含着部门利益化的因素，有平台而不共享的现象明显。
