（二）城市进入环节：继续深化城乡二元结构改革，着力破解和创新户籍管理、就业、社会保障、教育、住房等制度，推动农民工从农村向城市的合理流动
1.改革户籍管理制度，减少农民工进城落户的相关限制。首先，放宽农村户口迁向城镇和中小城市的限制，试行以公民住房，生活基础（以稳定的职业和收入为依据）为落户标准的户籍迁移办法。在改革的适当时机，实行出生地一定不变，居住地按规定登记的制度，相应确定按居民住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，逐步用居民身份证制度代替户籍制度。其次，应淡化城市偏向，使户籍与享受社会福利待遇分离、脱钩，逐步取消城市户口背后的利益，削弱其吸引力。最后，允许常住人口、暂住人口、寄住人口三种形式并存，并规定相应的权利和义务。对有稳定职业和收入的迁入城市的农民可先领取“蓝印户口”。蓝印户口是一种比暂住户口更接近常住户口的管理办法，其在劳保、子女上学等方面均享有与城市常住人口同等的权利。
2.统一劳动力市场，健全就业制度，推动农民工平等自由地参与城乡一体化的就业分工。农民工要实现在城市生活中的完全融入，其前提条件是农民工作为劳动力能够在城乡之间、城市之间自由流动和自由择业，实现人力资源的优化配置。因此，一方面要继续深化城乡劳动力市场体制改革，重点拆除首属劳动力市场和次属劳动力市场之间的“樊篱”，建构起劳动力市场的城乡一体化服务机制，形成连接城乡的就业服务网络，实现城乡劳动力之间的合理布局与有序流动。另一方面还要健全农民工就业的市场化机制。对此，要进一步深化城市企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，提高用人机制的市场化程度，基本上形成自主的劳动力需求主体，促使企业一视同仁地对待就业的市民与农民，择优选择企业所需人才；同时，还要加快建立健全就业信息网络和劳动力市场的中介服务体系，通过大力培育市场中介组织，逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系，并在规范准入资格的基础上，建立和完善多层次、多形式的职业介绍机构体系。
3.进一步改革和创新社会保障制度与运作机制，逐步建立面向农民工的社会保障体系。第一，加快农民工社会保障法律制度建设。应尽快制定并出台《农民工社会保障法》，建立健全农民工社会保障法律运行机制，以解决目前有关农民工社会保障立法层次低、立法空白问题。如果制定《农民工社会保障法》的时机还不成熟，可以考虑对《劳动法》进行修改，专门对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等农民工法律保障制度及其原则做出明确规定。第二，建立多元化、多路径的资金渠道。可通过以下方式增加资金积累：一是把土地转让费转入个人账户，也就是所谓的以土地换保障；二是把买断“二胎”生育权的所得转入个人账户；三是国家财政拨款；四是个人缴纳的费用；五是发行福利彩票；六是社会救济和救助等。第三，建立操作性较强的推进方案。首先，可将就业稳定的农民工直接纳入城市社会保险体系。因为这类农民工大多在特定城市居住多年，有固定住所、单位和收入，职业相对稳定，流动性不大，市民化意愿也很强烈；其次，将就业不稳定的农民工分层对待，即对于常年在城市务工，其就业不稳定只是在不同城市之间流动者，应尽可能将其纳入城市社会保险体系，而对于那些只在农闲或其他有限的时间进城务工的农民工，应专门为其建立过渡性的个人账户社会保险。这种过渡性的个人账户应当是可以随农民工的流动而转移的，转移时可按照新进城市的标准通过折算转入当地农民工社会保险账户，同时将参加社会保险的年限折算为当地缴费年限，并按当地计发办法享受待遇。
4.盘活进城农民工子女教育机制，推动农民工市民化的持续进行。首先，要加大政府教育投资力度，建立多元化资金筹集渠道。在加大政府教育投资的同时，制订优惠政策，积极鼓励民营企业、外资、社会团体、自然人等投资义务教育，形成教育投资主体多元化和教育体制多元化格局，实行政府补贴与统一监管。其次，采用多种办学模式。一是在市内公办学校向农民工子女开放的同时，将部分城乡结合部的公办学校改制为流动人口子女学校，公办学校性质不变，主要面对1~3年级的低学龄学童，实行优质素质启蒙教育，为他们融入城市现代教育打下基础。二是公办民助学校，政府给予部分补贴，按教育成本收费。三是合作办学，采取政府+企业模式，企业化运作，政府补贴，规范管理。四是城市工作年限放开农民工子女义务教育权利。如凡在务工城市工作五年以上，有固定岗位的外来农民工，他们的子女可免费享受九年义务教育。
5.探索住房保障机制，完善农民工市民化的城市住房政策。一是在消除住房制度性障碍的基础上，将农民工逐步纳入城镇公共住房视野，并制定相应地长远规划与配套的综合政策以保障公共住房建设顺利进行。例如，成立专门负责公共住房建设管理部门加强管理与监控、公共住房建设与城市发展规划相结合，保障公共住房基础设施完备，避免公共住房演化成为新“贫民窟”；调整目前土地政策，将部分土地增值用于城镇公共住房建设等。二是多渠道为农民工提供低价位的租赁住房。例如，政府根据城市规划，在产业带和工业园区集中修建如农民工公寓并出租，以解决大批量农民工居住问题；引导企业在合理规划的基础上，建设面向农民工的住房；鼓励城中村集体组织利用集体土地，建造单身宿舍和单元式住房，向农民工进行出租；鼓励社会事业单位、学校、社区、企业等利用闲置厂房、空房、仓库等建筑改造低租金住房。三是培育城市房屋租赁市场。政府通过制定相应地法律、法规引导城市住房中、低市场的发展，逐渐建立政府自行建设与社会各界共同资助相结合的工作模式；改变原有的对农民工以防范为主的管理制度，降低城市中心地带居住成本，鼓励农民工进入城市社区租房；允许长期租住公共廉租房的农民工、尤其是以家庭为单位的农民工低价购买公共的廉租房。四是以完善住房政策为突破口，重点解决农民工精英群体的住房问题。对于长期居住务工城市且有一定经济购买能力的农民工，可以通过改进廉租房租赁政策、改革经济适用房销售政策、增强住房公积金对农民工住房的解困功能，以及改革城市商品房政策，将其纳入城市住房体系之中。
（三）城市融入环节：以农民工职业技能培训、传统小农意识转变、新生社会资本积累为突破口，不断提升农民工城市融入能力与综合文化素质，推动农民工最终完全融入现代城市
1.加强对农民工现代文化的灌输，提高农民工整体文化素质，积极引导农民工的传统观念和生活方式的转变。首先，通过多种形式加强对农民工现代观念、文明准则和城市意识教育。结合城市发展实际与农民工现实需要，可以探索“党委领导，政府支持，工会运作，部门协作，企业配合”的工作机制，通过制定农民工流动夜校的管理规程，形成“覆盖城区、上下联动”的农民工流动夜校的运作网络，重点引导农民工破除小富即安、小打小闹的小农经济思想，树立进城干大事业、求大发展的创业精神；破除封闭保守、急功近利思想，树立开放兼容、可持续发展的观念；破除随心所欲、自由散漫思想，树立遵纪守法、依法办事的法制观念；破除陈规陋习，树立体现城市文明的规则意识、交通意识、卫生意识、生态意识以及城市人际关系意识、城市公共生活意识、城市文化意识等，使思想跟上城市发展的步伐。其次，积极探索用得上、有实效、农民工喜闻乐见的教育方式。一是学习时间地点要灵活。对居住地相对集中，工作时间相对集中的采取集中办班的方式，对无法停工的企业，居住分散的农民工则采取检修停产，轮休时上课等方式。二是教学方式形式多样。理论知识以课堂面授为主，操作技能以现场演示为主，法律知识、职业道德教育则采取案例分析，分组讨论方式。三是因地制宜，因材施教。针对农民工特点，精心编写出一套通俗易懂的乡土教材，内容涵盖有关法律法规、安全生产、维权常识、公民思想道德教育、市民守则等，使知识传授与农民工实际需求相契合。
2.强化专业技能培训，提高农民工的综合素质与市场就业竞争力。在农民工专业技能培训方面，各地方都做出了积极的尝试，并取得了一定的成绩。例如，杭州市每年约有15万农民工可以得到各种免费的执业前的基础培训。尤其是一些职能部门，如市总工会长年免费为农民工提供电脑知识培训。此外，杭州还对建筑行业农民工实施专项培训。凡在市区范围内，建设工程造价在1000万元以上的建设工地和在县（市）城区范围内，建设工程造价在500万元以上的建设工地，都要建立农民工学校，对农民工进行安全教育、技术培训、权益保护知识教育，为农民工更好地融入城市起到了良好的推动作用。但是，培训受益面较窄，培训时间较短、培训内容单一，与城市就业、生活对农民工素质的要求还存在较大差距，有待进一步完善。对此，要按照“市场导向、农民工自愿、政府扶持”的原则，创新培训机制。例如，采取定向培训、订单培训、委托培训、来料加工培训等形式，深入开展“三单制”培训（学校出菜单、企业下订单、政府来买单培训）、“双证制”教育培训（通过对农民工开展学历教育与技能培训相结合的培训模式）、培训券（证）制度（把用于转移培训的专项经费转为培训费，直接发放到需要培训的农民工手中）。同时，还要把短期培训与学历教育相结合，高、中、低技能培训和实用技术培训相结合，政府培训与用工单位培训相结合，加快高技能人才培训，解决人力资源结构不合理的矛盾。
3.积极增加农民工的新生社会资本存量，促进农民工城市的完全融入。第一，就政府而言，要提高公共产品的供给能力和公共服务能力，推动农民工新生社会资本的获得。其主要措施有：一是提高农民工流动的组织化程度，实现农村剩余劳动力向城市转移的有序性；二是建立农民工的就业培训制度；三是建立覆盖农民工的社会保障制度；四是加大农村教育投资力度，为农民工子女在城市就学提供有保障的制度环境；五是制定相应的法律法规以保障农民工的合法权益。第二，就农民工自身而言，要加强现代文化知识学习，不断提高自身的思想道德修养，使自己尽快融入现有的城市社区以弥补离开原有农村社区带来的社会资本损失；要在工作过程中不断提高自己的工作技能以期获得更高的回报；还要采取不断维护的方法避免社会资本的贬值。第三，就社会组织而言，加强和推进民间社会组织建设，增强农民工的社会参与意识。纽顿认为，社会资本的产生和积累与民间社会组织紧密相连。因此，建立民间社会组织如农民工工会、农民工协会、农民工互助会等，沟通个人、家庭、企业、政府的关系，把整个社会连成一体非常必要。一般而言，农民工工会等民间社会组织应该具有以下属性：一是自治性，即农民工工会完全由农民工自己组建，自己管理，坚决避免成为政府职能的延伸；二是维权性，即明确农民工组织的宗旨就是以组织名义开展活动，维护农民工的各项合法权益；三是服务性，即通过协调农民工与所在社区、政府及相关部门的关系，为农民工提供工作和生活上的方便。只有这样，民间社会组织才能在原本分割的农民工与城市居民之间、乡土社会与现代城市社会之间架起一座桥梁，为农民工最终融入城市、实现市民化铺平道路。
注释
[1]关于农民工代际差异的研究，近些年来引起了学术界的广泛重视，研究者们特别关注到农民工群体内部新生代和老一代农民工的分化，以及这种分化所带来的两代农民工在市民化上的差异性（王春光，2001；刘传江，2007；黄祖辉，2008等）。结合这些研究成果，对于两代农民工的划分，本文以出生年份1980年为时间分割点：第一代农民工指1980年以前出生，在20世纪80—90年代开始从农业和农村中流动进入城市务工的农民工；第二代农民工指1980年以后出生，20世纪90年代后期开始进入城市打工的农民工。
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