（五）行政监督不力
现行行政监督制度虽然比较齐全，但各种监督制度尚未有效整合，联动监督机制还没有真正形成，法律监督、民主监督、舆论监督等尚未形成合力，监督力度和监督效果并不十分理想，行政权力被滥用的现象时有发生。
（六）执法人员的素质有待提高
随着经济和各项事业的发展，客观要求更高的管理水平，这就要求执法人员具有较高的专业素质和法律素质。过去以部门职能为基础建立起来的专业化行政执法体制，日益显现出行政效率不高等体制不适应问题，主要表现在：一是行政执法专业队伍总量不少，但综合素质不高。二是行政执法人员执法行为不规范。在行政执法中，有法不依、执法不严、甚至执法犯法、徇私枉法的现象时有发生。执法人员素质良莠不齐，在很大程度上影响了依法行政的正常进行。
四、推进杭州市依法行政、建设“生活品质之城”的对策
当前推进依法行政工作，面临着新的形势和任务。杭州市委、市政府提出的创建“生活品质之城”的中心工作，对政府机关推进依法行政工作提出了更高的要求。
在具体对策方面，我们认为应主要围绕几个核心问题展开研讨：一是如何进一步转变政府职能，使政府职能定位更加科学、合理；二是如何进一步改革行政执法体制，使执法手段和执法效果趋于和谐；三是如何进一步创新政府管理手段，使管理更加有效。具体而言，根据新的形势和市政府对全面推进依法行政工作的要求，应重点通过以下几个方面的建设，为“生活品质之城”的建设创造良好的行政法治环境：
（一）进一步提高认识，更新观念，不断创新
在新的形势下，全面推进依法行政工作的关键在于坚持把依法行政、建设法治政府作为构建和谐社会的基础，实现观念、制度和工作方式的创新。一是观念创新，就是要树立法的功能不仅仅是管理和惩罚，更重要的是确定行为规则，以公民和市场主体的“权利”为核心，保护公民和市场主体的合法权益。二是制度创新，就是要在依法行政工作中，注重构建符合市场经济要求的法律制度，并充分发挥法律制度在促进经济发展、社会进步方面的导向、规范和指导作用，减少对市场主体行为的直接干预，尊重和发挥市场机制的作用，为杭州的城市发展创造一个公开、公平、宽松、竞争有序和稳定可预期的良好的制度环境。三是工作方式创新，就是要转变传统的以行政机关为中心的行政行为模式，按照服务型政府的要求重新审视和调整现有工作流程和工作方式，制定并严格遵守体现公平与效率相统一的行政程序，降低行政成本，提高行政效率。
（二）进一步完善和落实各项依法行政工作制度，注重实效
推进依法行政是一个渐进的过程。经过多年的努力，各级行政机关按照依法行政的要求，普遍建立了一些依法行政的工作制度，使各行政机关的行政工作，初步有了一个可对照和遵循的规范以及标准。进一步完善和落实这些制度，应当是今后推进依法行政工作的重点。同时，完善和落实各项依法行政制度，也是一个排除各种障碍的过程，这一过程，不但需要激励人们的自觉性，也必须实行一些强制性措施。所以，完善和落实依法行政责任和责任追究制度，应当成为落实各项制度工作中重要的内容。
（三）加快转变政府职能，树立政府新形象
各级行政机关应切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。在进一步转变政府职能的同时，转变政府的执政理念，要从全能政府转变为有限政府、从管理型政府转变为服务型政府、从权力政府转变为责任政府，从而树立政府新形象，建立起真正的法治政府。
（四）改进立法方式，提高立法质量
在地方立法中，要紧密结合杭州实际，按照“不抵触、有特色、可操作、少而精”的原则精心开展立法工作。立法要有适度的超前性，在制度设计上有创新。立法过程中应进一步完善公众参与立法的机制，拓宽公众参与渠道，通过建立健全公开征求意见、专家咨询论证、立法听证、立法协调等制度，切实提高立法质量。此外，加强立法后评估以及备案审查工作也是保障立法质量的重要手段。
（五）完善行政决策机制
各级行政机关要建立决策调查研究、专家咨询、法律论证、重大事项社会公示和听证、重大事项集体决策、决策责任追究等各项制度，实现政府决策的科学化、民主化、法制化。完善政府决策程序和决策规则，加强决策执行督查，形成决策执行的过程监督和反馈纠错机制。同时，要把决策制度的建立、决策的执行纳入绩效评估考核之中，对违法决策或决策失误者依法追究责任。
（六）深化执法体制改革，规范行政执法行为
行政执法行为从广义上说，包括行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制和行政执行、行政裁决等行政行为。改善执法工作，规范执法行为，必须在“体制、机制、素质”上下功夫。
1.要进一步深化行政执法体制改革，建立解决行政职能部门间权限冲突的法律机制，实现行政系统的协调运转。同时，要积极探索决策、执行、监督相协调的职能配置改革，继续推进综合执法和行政审批制度、行政收费制度改革；建立行政执法协调机制，提高执法效率和水平；把综合行政执法与相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权工作结合起来，建立科学的综合行政执法体系。
2.进一步规范行政执法行为。行政程序规范在行政法领域占重要地位，制定和完善执法程序对于规范行政执法行为尤其重要。行政执法机关要严格按照法律规定的权限认真履行法定程序，加强行政执法的程序建设和执法文书的规范化管理，组织进行行政执法案卷评查。
3.要严格实施行政执法责任制。行政执法责任制体现了行政执法活动中各执法主体权力与责任的统一，实现了行政机关从权力本位向责任本位的转变。行政执法责任制的实行是一个不断完善的过程，这项工作的实施还有待于从以下方面加以完善：（1）保证这项工作的实施能够切实推进依法行政，防止抓而不实。为了使行政执法责任制真正发挥作用，应主要抓住四个环节，即行政执法公示制、行政执法投诉制、行政执法评议考核制和行政执法过错责任追究制。（2）使行政执法责任制的责任落到实处，加强考核监督。执法责任制和评议考核制是依法行政工作中相互联系的两个方面。推行执法责任制，确定了执法目标任务，就必须认真考核，否则执法责任制就容易变成简单的行政执法分工制。为此有必要加强行政执法责任制的评议考核，以保证行政执法责任制的顺利实施。
4.大力加强执法队伍建设，提高执法队伍的整体素质。主要是加强培训，从实际出发，着眼于培养其依法办事的能力，同时，要加大考核力度。在执法人员录用考试中，应加大行政法和与其申请职位相关的法律知识以及申请者依法办事能力的考核分量。完善执法人员的培训考核制度、执法过错责任追究制度和淘汰制度，严格执法人员资格管理。
（七）创新行政监督机制，提高监督效能
按照党的十六大提出的“建立结构合理、配置科学、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”的要求，不断加强和创新行政机关的层级监督。主要着眼于建立结构严密、制约有效的监督机制。一是完善以行政复议工作制度为核心的行政系统内部的层级监督制度。把行政复议制度作为政府履行层级监督责任、自我纠错的重要法律制度和妥善解决行政争议、维护社会稳定的有效途径。二是建立集中和定期清理规范性文件制度以及落实规范性文件备案审查制度。三是加强对行政许可行为的监督。严格按照相关规定对行政许可实施机关行政许可行为实施监督，并将其列入行政执法责任制评议考核。四是建立行政处罚案卷评查制度。加强对重大行政处罚案件的审查，促进依法行政。五是建立和完善执法纠错机制。实行投诉举报和责任追究制度，探索多样的监督形式。认真实行执法责任追究制度，明确执法主体，落实执法责任，使执法目标具体化，执法责任明晰化，从而有效地避免执法主体不清、责任不明、推诿扯皮现象。六是加快建立与信访、行政复议、行政诉讼相衔接的联动机制，及时化解行政纠纷。
注释
[1][7]王国平：《坚持科学发展，构建和谐社会，为建设生活品质之城而不懈奋斗》，《中共杭州市第十次代表大会报告》。
[2]1959年在印度召开了“国际法学家会议”，并通过了《德里宣言》，总结了三条原则：（1）根据“法治”的原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各个条件。（2）法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。（3）司法独立和律师自由是实施法治原则必不可少的条件。
[3]城市法治环境评价体系与方法研究课题组：《试论法治及法治环境的内涵》，《公安大学学报》2002年第2期。
[4]李玉福：《当前法治环境贫困的三大顽症》，《法学论坛》2002年第4期。
[5]贾蓉治：《浅析中国的法治环境建设》，《理论月刊》2004年第6期。
[6]马小平：《加强依法行政、优化法治环境》，《前沿》2004年第10期。此论述也可参见肖登辉：《依法行政是构筑良好法治环境的关键》，《柳州职业技术学院学报》2003年第1期。
[8]金波、童章成：《“生活品质之城”蕴含的发展观及价值取向》，《中共杭州市委党校学报》2007年第3期。
[9]目前，人们对什么是服务型政府主要有三种观点：一是认为它主要体现为服务方式和工作作风革新，强调集中办公，集中服务，优化工作流程，提倡便捷服务、微笑服务、亲切服务等；二是认为它是政府职能结构的调整，强调政府的职责中心应从承担发展功能的经济建设，转向为社会提供公共产品，这种政府模式与计划经济时期的政治型政府、市场化改革初期的生产建设型政府（或者发展型政府）相对应；三是认为它是政府性质的重新定位，强调在理念、职能、体制、运行机制和行为方式等方面，以“公民本位”的理念全方位革新政府，构建新型的政府与社会、政府与人民的关系模式，它与过去的政府本位、官本位下的“管制型政府”、“控制型政府”相对应。
