（4）进一步调整国民收入分配结构，建立健全有效保障农村公共产品供给的公共财政体制，还应充分重视和解决好公共财政收入方面存在的问题。
县域经济，是统筹城乡发展的主阵地。县级公共财政，是国家公共财政不可缺少的组成部分。县级公共财政的能力和供给体制的形成，依赖于一定的财力支撑。前面关于县级财政收入状况的分析表明，分税制和取消农业税后，已使县级财政尤其是农业县的财政自给能力进一步降低，面对日益增多的农村公共产品供给保障要求，县级财政已很难有效胜任。对此，中央已决定提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于“三农”。同时，制定将土地出让金一部分用于农业土地开发的管理和监督办法，依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容，建设好标准农田。这里，提高耕地占用税税率并主要用于“三农”，是一项增量调整。而将土地出让金一部分用于农村基本建设，只是对原来留归地方财政的存量所做的一个使用用途的调整规定。县级财力及其对农村公共产品供给的财力，仍然难有大的改观。
实际上，就目前的财政体制来看，中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益分配，已不能被称为真正意义上的分税制。取消农业税，从公共产品提供的角度来看，尤其是对以农业为主的地区和中西部贫困地区来说，已暴露出原本就供给不足的农村公共产品可能会缺口更大的问题。因此，进一步调整国民收入分配结构，建立一个更为公平的国民收入分配与再分配体系是必要的。应从统筹城乡发展出发，进一步调整中央与地方、地方上下级之间的利益关系，除了贯彻落实财政增量向农村重点倾斜的原则外，还应积极进行存量适度调整。具体来讲，就是应调整分税制的结构，财政向地方让利，保证县及县以下有一定的税源（张晓山，2006），使其能逐步增强财力，逐渐形成财政自给能力的良性循环，为形成规范的县级公共财政供给体制打下良好基础。此外，还应进一步深化土地制度的改革，对经国家批准的农转非用地和农村经营性用地，可考虑允许农村集体经济组织进入土地市场交易，从中获取的收益再按制度规定主要用于乡村公共事业。
7.1.3.2强化政府供给的主体职能，建立健全农村公共产品供给的多元化体制
改变政府在农村公共产品供给上独家操办而事实上又力不从心的单一主体职能，是改革和完善农村公共产品供给体制的重要内容。
（1）农村公共产品的供给主体是可以多元的。在计划经济下，政府是理所当然的、惟一的公共产品供给主体，它排斥市场经济的任何力量，却无法提供较为充分、有效的满足城乡需求的公共产品。而市场经济，又因公共产品具有的外部性，存在供给的低效和供给失效，把供给责任推到了政府头上。如何解决“政府”和“市场”在公共产品供给上的这个两难困境，是世界上不少国家都遇到过的难题。国外自20世纪70年代末以来，针对这一难题实行变革，把国家主体论与市场组织论结合起来，通过区分公共产品的组织提供者和生产者，让政府与各种非政府组织进行合作，形成了公共产品供给的“多中心体制”，较好地摆脱了这一困境。
在我国，从市场经济来说，公共产品具有外部性，应该主要由政府提供。但是，这并不等于政府只应是惟一的提供者。从公共产品的组织形态来看，其参与者实际上可分为组织提供者、生产者和消费者三类。从公共产品的产品形态来看，实际可分为纯公共产品和准公共产品等多种。不同公共产品的供给效率，其实会因不同参与主体的能力不同而不同。前提是，政府要允许和支持它们参与，或者实行准市场机制，即在政府的安排和规则下赚到钱。这就是说，公共产品的供给主体是可以多元的。而这在我国目前，不仅是可能的，而且也是非常必要的。由于我国财力不足，尤其是政府对农村公共产品供给长期未能发挥主渠道作用，农民已不堪重负，在强化政府供给的主体职能同时，建立和实行多元化的供给体制确实是一种必要的选择。
（2）实行农村公共产品多元化供给体制，必须突出和强化政府供给的主体职能。首先，应根本扭转“重城轻乡”、“重工轻农”的公共产品供给观念和制度安排，实行城乡统筹，把农村公共产品供给真正有效地纳入到国家公共产品的制度安排中来。在组织安排和提供上，政府应成为主要组织者和提供者。这包括：负责制定规划和计划，指派生产者给消费者、指派消费者给生产者或选择物品的生产者，提供公共政策与服务等。一般是，纯公共产品要由政府直接组织提供，而准公共产品等则可以考虑通过准市场机制，交由社会其他行为主体来提供，政府只是制定规划，或进行扶持，并对其进行绩效评估和监督。在农村公共产品的投入上，政府也应强化主体功能。纯公共产品应由政府负担；而接近纯公共产品的，政府可承担70%左右；中间性准公共产品，政府可承担50%；接近于市场产品的，政府可承担30%左右（王鸿，2006）。这就是说，实行投资主体多元化是必要的，但政府公共财政应占主体。这样，才能使农村公共产品供给体制有一个长期稳定的、基本的财力支撑，从而也才有利于根本改变农村公共产品供给落后的状况。
（3）根据农村公共产品的结构特征和层次性，多元化供给主体结构可以由政府、企业组织及私人、农村社区和第三部门组成。近年来各地农村的实践表明，企业组织及私人协同参与农村公共产品供给，已成为一个重要的方向。但企业组织及私人要成为供给主体，前提条件是必须明晰公共产品的产权。科斯指出：“因为没有这种权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易”〔1〕，也就不可能实现资源的有效配置。因此，政府作为产权界定者，一定要严格规范这种制度安排，该属谁的产权就归谁，决不能混淆不清，否则不利于多元供给主体结构的有效形成。
（4）发展企业组织及私人参与农村公共产品供给，应十分重视制度创新。一般来看，企业组织及私人主要是提供准公共产品，供给方式主要有两类：一是接受政府的委托或转让，包括政府提供补助、奖励、直接委托、发包、招标、出租、出售经营权等多种方式，由企业或私人来生产和提供产品或服务；二是通过原国有事业单位转制成为企业组织，继续从事原农村公共产品体系内的各种服务。前者如安徽省舒城县干汊河镇，镇政府采取一次性补贴、谁建归谁所有和公开招标的方式，相继将镇水厂、卫生保洁、有限电视、幼儿园、小学等8个项目实行民营化，不仅节约政府开支近400万元，有效遏制了村镇两级债务的增长，而且所提供公共产品的数量和质量都大大提高（李敏等，2005）。湖北京山的“政府招标出资，公开竞选主体，农户签单认可，县镇共同负责”，老河口的“政府购买，定向委托，合同管理，考核兑现”，都在农村公共产品供给上创出了新的服务机制。这些经验，对各地乡镇都有重要启发意义。后者如湖北咸安、远安等县，许多乡镇的“七站八所”除保留财政所和延伸派驻机构外，一律整体转制为企业或中介服务机构（原行政管理职能移交乡镇“三办”），按照经营职能走向市场，公益服务职能参与政府委托或转让的办法，实行“以钱养‘事’”的公益服务新机制，也取得了很好的效果（许远旺、周娴，2006）。但总的来看，企业组织及私人参与农村公共产品供给还处在起步阶段，新的供给服务机制还有待进一步探索和完善。
（5）发展农村社区自治服务，对解决与农民生产及生活直接相关的中小公共产品和其他社区性公共问题具有极大作用。不少国家把社区的作用，视为拓展公共管理领域的关键因素。目前，我国农村的社区组织——村民委员会的自治色彩和自治作用退化，在村级公共产品供给上未能正常发挥其应有作用。为此，应重新理顺其性质和职责，使其在村级公共产品供给中发挥主导作用。同时，重视探索其他村民自治的服务形式和服务机制，也是非常必要的。据资料介绍，河北定州、山东济宁、湖北十堰、河南兰考等一些乡镇，通过农民自发产生、自愿参与的农民合作组织，每年拿出30%左右的盈余发展当地的公共事业，不仅有效地缓解了乡村公共产品的不足，为政府分担了部分公共产品的供给，而且其民主的决策、实施管理机制也为政府供给提供了很好的参考（陈科灶、李健，2006）。
（6）此外，也应重视和发展第三部门在农村公共产品供给中的作用。第三部门，是主动提供社会公共事务的非政府组织、非营利组织的统称。在我国，除“希望工程”等少数项目外，与农村有关的第三部门的发展滞后。对此，政府应动员和组织社会力量，大力推进这方面的工作，以更多、更及时地保障农村多样化的尤其是特殊的公共产品的需求。
7.1.3.3完善法律法规，进一步明确各级政府保障农村公共产品供给的职责
进一步明确中央和地方各级政府的供给职责，也是改革和完善农村公共产品供给体制的重要内容。农村公共产品供给体制作为一种体制，必须依赖于主要的供给主体——各级政府的支撑。这种支撑要到位，就一定要明确和落实各级政府的供给职责，否则，就会导致政府主体功能残缺和供给失衡，造成体制缺陷和危机。
（1）明确中央与地方政府的供给职责。如前所述，迄今为止，中央和地方政府在农村公共产品供给上仍然存在权责不清的矛盾，主体错位和供给不到位问题仍未完全解决。进一步明确从上到下各级政府的供给职责，既有利于改善这种状况，增强政府的供给效率和主体功能，也将为进一步调整国民收入分配结构和建设公共财政体系，建立健全农村公共产品供给体制，提供必要的依据。明确中央和地方各级政府的供给职责，应以事权与财权相符，以事权定财权为前提条件，这是建立健全农村公共产品供给体制应遵循的原则，也是至今仍未解决好的一个问题。
（2）中央政府应加大对受益范围遍及全国的农村公共产品供给的服务力度。中央政府对农村公共产品的供给职责，一个体现是在数量上，一个体现是在供给范围上。关于数量及其不足，前面已有讨论。关于供给范围，目前仍有待进一步明确。一些全国性农村公共产品，如义务教育、基本医疗、计划生育等，应明确界定由中央政府统筹解决。当然，中央政府的供给职责也应实行区域分类、分别对待，在投入量和投入结构上应当有所差异，主要是要加大对经济落后地区尤其是西部地区农村的公共产品供给力度，包括针对部分贫困县实行直接财政转移支付，以尽快改变这些地区的落后面貌。
（3）明确地方各级政府的供给职责。地方省、市、县、乡（镇）四级政府，其中省、市两级在农村公共产品供给的范围、结构、数量等方面，仍然存在不少责权不清的问题，有待进一步改革和完善。但主要矛盾，存在于县、乡（镇）两级。明确县、乡（镇）的供给职责，当前的主要工作是要解决好县、乡（镇）事权与财权不符、事权多于财权的问题。这主要需要加快推进财税体制改革来解决。在理顺县、乡（镇）财政收入来源基础上，县、乡（镇）对农村公共产品的供给职责，应以保障本地区或部分外溢到周边地域的农村公共产品的供给为原则，进行合理界定。乡镇政府作为最基层的政府组织，也不应再将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给村委会，以使村委会作为村民自治组织能在村级公共产品供给中发挥应有作用。
（4）明确和落实各级政府对农村公共产品的供给职责，必须完善相关法律法规，硬化供给保障约束机制。仅讲原则，我国在关于经济体制改革的决定和“十一五”规划中，对各级政府的供给职责及责权划分已有规定。问题在于，仅有这些原则规定是远远不够的。在我国，有法不依，是个问题。而无法可依，问题更多。在政府关于农村公共产品供给的职责上，目前，主要问题是仍然缺乏有约束力的、可操作的条例和细则，即在法律和制度层面缺乏有力保障。因此，应抓紧研究和制定相关的、更有约束力的法律，形成完整配套的法律法规体系和硬约束机制，通过法制化、制度化使各级政府的供给职责都能真正落到实处。当前，可考虑在《农业法》的基础上，制定专门的、包括农村公共产品供给在内的农村和农业投入法。也还应完善《预算法》，进一步明确农村公共产品支出即公共财政支出在财政预算支出中的地位和比重。
