（2004年2月）
税收是政府重要的经济管理杠杆，不仅对各经济主体的经营决策、经济效益产生直接的影响，而且也是构成一国总体投资环境的重要因素。税收制度是国家为了促进经济的发展，满足财政收入的需要，在税收方面所实施的一系列法律、制度和政策，是政府介入经济运行，修补市场失灵，有效配置社会资源的主要工具。税制改革是税制适应经济发展需要不断完善的过程。良好的税收制度，有利于一国经济持续健康的发展，而存在一定缺陷和不足的税收制度，必然影响社会经济的协调发展。
一、税制改革的原因
经济基础决定上层建筑，随着我国经济社会的不断发展，作为上层建筑范畴的税制，对其进行不断地改革和完善，是我国社会主义市场经济发展的必然选择。
（一）适应WTO基本规则的客观需要
依据WTO宗旨，成员国必须在关税及货物、劳务、国外投资等税收方面，遵循WTO相关的原则。我国加入WTO后，可以享受相应的权利，但必须要在消除进口关税、逐步取消非关税壁垒、取消出口补贴、增加贸易政策透明度、保护知识产权、放宽对引进外资的限制等方面承担相应义务。改革现行税制中与WTO基本精神不相符的内容和条款，建立科学、规范和符合WTO规则要求的法规、制度和政策，是适应WTO基本规则的客观要求。
（二）全球经济一体化的必然选择
在经济全球化的大背景下，一方面各国为了尽快融入世界，都在不断改革与完善税制，使税收结构、税收要素、税收政策及税收经管日趋相同。另一方面，随着生产要素国际流动性的进一步加强，世界各国为了吸引更多的国际资本以促进发展，竞相改革税制，降低税收标准，出台税收优惠政策，税收竞争的浪潮正在形成。生存竞争，优胜劣汰，不断进行税制的改进和完善成为必然。
（三）税制本身缺陷的自我完善
我国现行税制已经很难达到调节社会分配的预期目标。居民收入水平差距继续扩大，贫富悬殊的问题仍有扩大的趋势，甚至于有学者提出个人所得税有“劫贫济富”之嫌。偷税漏税的问题仍然比较严重，有媒体报道，《中国税务》杂志公布了2001年中国内地私营企业纳税百强名单，与美国《福布斯》2000年公布的中国富豪排名榜相比，发现前50名富豪中，进入纳税前50名的仅有4人。税制本身的缺陷，影响的不仅是一个分配不公的经济问题，而且是一个关系社会稳定与协调发展的政治问题。
二、我国税制改革的现状
我国的税收制度自改革开放以来，已进行了两次重大的改革。突出的成就在于强化了税收在取得财政收入方面的积极作用，并初步形成了与社会主义市场经济相适应的税收体系结构。不足之处在于税种的设置方面缺乏统一的指导思想，致使一些税种近乎朝设夕废，形同流星。现存的各种税种之间也没有规则的政策联系，无法形成有机的整体。
（一）我国税制改革的历史成就
改革开放以来，沿着体制变迁的轨迹，顺应经济发展的需要，我国的税制改革大致经历了三个各有侧重的发展阶段，取得了显著的成效。
一是构建了复合型税收体系。从改革初到1992年邓小平视察南方谈话的十多年，我国的经济体制改革发生了重大变化。经济体制改革经历了由十一届三中全会全党工作重心的转移，到十二大以“计划经济为主，市场调节为辅”，再到十三大“有计划的商品经济”体制确立的过程，我国的税制通过不断改革，也建立起了以商品税为主，所得税为辅，其他税种配合的多税种、多层次、多环节调节的复合型税制体系。据统计，这期间我国已相继出台的税种达到了37个，为我国财力的聚集起到了积极的作用。
二是初步建立了市场经济税制体系。从1992年—2000年间，是我国社会主义市场经济体制框架的建设阶段，也是转变经济增长方式，实现经济高速增长和平稳发展时期。特别是从十四大明确提出建立社会主义市场经济体制目标之后，我国的税制从体制到结构进行了全面系统的改革，实行了中央地方分级管理的财税体系，全面启征了所得税，初步建立起了以“双主体”为特征的符合社会主义市场经济发展要求的税制体系。为我国经济长期保持快速稳定发展起到了不可替代的调节作用。
三是市场经济税制得到了进一步完善。进入21世纪以来，我国的税制改革步伐进一步加快。按照税收国民待遇原则，进一步缩小了内外资企业的征税差距；配合企业改革，制定了对下岗职工、中小企业、连锁经营企业等优惠的税收政策。如从2003年1月份起施行的《中华人民共和国中小企业促进法》等，出台了有利于促进技术进步和高新技术产业发展的优惠税制；全面推行了以减轻农民负担为主要内容的农村税费改革。特别是在2001年12月我国加入世界贸易组织以来，清除和废止了大批不符合WTO规则的法规、文件，在好多方面进行了重大的改革和完善工作，但与国际化、全球化的要求相比，与WTO的基本标准相比，我国的税制还存在很大的缺陷和不足，税制的完善工作才刚刚起步。
（二）我国现行税收制度的困惑
同英美法等西方发达国家相比，我国的税法及其税收制度明显地差距在于缺乏系统性，很多方面还有待进一步完善。在调节经济生活中，突出表现为以下几个方面：
税收的公平性差。现行税制对不同的纳税人征税时采取不同的纳税待遇，造成纳税人在相同经营条件下税负的不平等。一是内外资企业实行不同的税收待遇。这从内外资企业所得税的立法原则中就有所体现，其结果是内外资企业的所得税负担不公。二是不同所有制企业实行不同的税收待遇，国有企业、集体企业、个体私营企业因其所有制结构的不同而在税收上被分别对待。三是不同地区实行不同的税收待遇。改革开放以来我国的税收优惠一直向东南沿海地区倾斜，据有关部门资料显示：2000年全国的平均税收负担率为12％，而广东省只有7％，西部省份税负较低的陕西省也要13％。可想改革开放之初东西部地区的税负不均衡程度。实施西部大开发，国家税收政策又向西部倾斜，无论过去或现在，国家税收政策的思路都定位在地区有别上。
税制的可塑性大。我国现行税法大量使用授权立法，造成了行政与立法界限模糊，加大了行政权无限制扩张的可能，形成了制度之间的重复、摩擦和抵触。立法上的非统筹性加大了税收的可塑性。最为典型的例子是自开征增值税以来，有关部门先后发了上百个通知和补充规定，不仅降低了税法的权威性，也降低了其透明度，使名义税负与实际税负的差异不断拉大。
税制的导向不明。税收政策是政府扶持重点产业和高科技产业，抑制严重污染和资源浪费行业，调节经济健康运行的重要手段之一。以科学技术为核心，以知识为基础的现代化成为当今经济发展的主流，是强国的根本。世界各国，凡经济竞争较强的国家，都善于运用税收政策刺激本国企业加大对技术研究、开发与创新的投入。例如，20世纪60年代日本为了推进技术创新，树立企业技术创新意识，在税收政策上给予了极大的优惠，每年政府对企业技术创新的税收优惠总量相当于政府资助企业技术创新金额的10倍。我国税制在技术创新发展和培育科技产业方面都给予了一定的优惠，但并非唯一，而在第三产业，老少边穷地区，新办企业，校办、民办福利企业，乡镇企业等不分产业、不分技术含量地同样给予了税收优惠，税制缺乏明确的目的性和针对性，未能充分发挥税收调控经济的作用。
高关税限制与非关税限制并存。高关税是阻止和限制外国商品输入的一项措施，其目的是削弱外国商品的竞争力，保护本国商品的竞争优势，垄断国内市场。我国在20世纪90年代，对进口小汽车及配件实行300％的高关税。据测算，目前我国的平均关税率仍为17％，不但高于发达国家的3．8％，也高于发展中国家的11％。与wTO成员国的平均关税7％仍有较大的距离，降低和取消部分关税的任务还很艰巨。非关税限制措施是指在关税以外，限制国外商品进口的各种法律和政策，也是保护国内市场的重要手段，严重阻碍自由贸易。如对部分商品实行进口配额许可证制度及特定登记制度等。
税收优惠政策无序。税收优惠是实行税收政策激励功能的重要途径，但目前我国税收优惠政策中存在的问题较多。一是优惠方式较单一。一方面，我国税收优惠的层面集中体现在对收益的调节，主要是对所得税的优惠；另一方面，税收优惠方式的操作上，基本上采用的是减低税率、定期减免等直接优惠措施，而诸如加速折旧，投资抵免等间接优惠方式用得较少，从而削弱了税收政策的实效。二是税收优惠政策的随意性较大。一些地方为了招商引资，只注重当前，忽视可持续发展，变相扩大税收优惠政策的使用，浪费资源，影响地方财源建设，降低税法权威。
结构上呈“跛足”现状。发达国家的税制结构是以所得税为主体，商品税为辅，其他税为补充。发展中国家多以商品税为主，所得税为辅，其他税为补充。我国在改革开放的长期实践中，选择了一条适合我国国情的、具有中国特色的、以所得税和商品税共同为主的“双主体”结构。问题在于这种“双主体”结构还不尽完善，主要是：商品税比重偏高，所得税比重小，一腿长一腿短，主体税种间的相互配合不力，所得税的调控作用发挥有限。在商品税内部，存在消费税比重过小，增值税比重过大的问题。从现行税种的功能看，以筹集财政收入功能为主的税种有增值税、营业税、所得税等，以调控功能为主的税种主要有消费税、土地增值税。缺少体现社会稳定功能的税种，如具有特殊社会稳定性质的社会保障税尚未开征。
三、对完善我国税制的思考
我国正处在全面建设小康社会的新的历史时期，适应完善社会主义市场经济体制转轨和与国际市场接轨的要求，全面提高对外开放水平，推动经济结构战略性调整，走新型工业化道路，必须进行新一轮的全面性税制改革，建设一个具有中国特色，适应社会主义市场经济发展和经济全球化要求的统一、规范、公平、效率、透明完善的税制体系。
（一）完善税法体系，提高立法层次，实现税制统一、增强税法权威性
无论任何一种税制的设置，都要尽可能的创造条件，由全国人大立法，提高立法层次，增强税法的权威性，避免行政机关及地方政府根据自身需要随意解释法规和变相运用法规的弊端，保持税法的相对稳定性和权威性。对现行涉及税法的多种规定、条例、制度等进行一次系统的法典编撰，能补充立法的立法，能修改的重新修改，能废止的废止，彻底消除法律规范之间矛盾、重复、混乱的现状。加强多种单行法规间的协调，使之形成一个具有共同原则又具有内在联系、和谐统一的有机整体。
（二）理清思路，明确方向，维护税制的公平性和统一性
税制改革作为一种对分配关系的再调整，既能使一些人从中得益，也会使一些人的利益受损。任何一次改革都有得有失，但必须坚持公平、公正这一税法最基本的国民待遇原则。不应为改革而改革，更不能被动、盲目地受制于wTO的游戏规则，应积极主动地调整和完善税制，充分发挥主权国家的税制优势，保护我国的支柱产业、高科技产业及重要纳税产业，维护我国的税收权益。要改变以经济性质、地区差别为主的税收优惠为以产业结构、科技含量为主的税收优惠政策，优惠的重点应集中在科技研究、开发和应用推广上，优惠的方式要以税基减免为主，辅之以税额的减免。优惠的对象，要逐步实现内外企业一致，东西地区一致的统一性标准，鼓励企业公平竞争。
（三）调整结构，健全税制，继续加大税制改革力度
一要将现行的“生产型”增值税改为“消费型”增值税。从增加财政收入的功能看，“生产型”增值税最为有利，但从鼓励投资、促进科技进步看，“消费型”增值税可以将科技开发投资中，购买设备的进项税额扣除，减轻企业负担；企业推广技术、研究、开发、创新中取得的增值税专用发票，其进项税可以在销项税中抵扣，从而减轻企业负担，促进科技进步。二要完善出口退税制度，鼓励、支持出口贸易，把出口退税的范围扩大到城建税、教育附加、营业税等所有的流转税中，同时征收反倾销和反补贴税等。三要改变对外资的直接减免税优惠，采用投资抵免、加速折旧、亏损弥补、特殊准备金等间接方式，吸引外资。
（四）强化征管措施，提高监管水平，维护国家税收权益
随着信息化的逐步发展及电子商务的兴起，国际国内的贸易活动日趋智能化、简易化，金融、保险、信息通讯、广告咨询等领域通过网络交易日益增多，加强税收征管的难度进一步加大。要适应信息化、知识化时代发展的需要，提高税收征管的科技手段，进一步加快税务系统自身的网络建设步伐，加速税务与海关、工商、银行、国库等相关单位的联网步伐；强化对网上电子商务的税收管理对策研究和反避税研究。在税务队伍的建设上，要整合国地税现有队伍力量，加强税收监管力度，既要防止税收的流失，又要力求克服多头管理、多头收税的现象，实现税收的经营、管理、检查各环节的统一协调，使税收征管逐步走上规范运行轨道。
