第五节 构建村级民主的动力、资源与策略
不少研究村民选举的学者已经关注到民政部以及近20年来在其中涌现的精英们所扮演的角色。史天健曾经对实施村民自治过程中民政部精英所采取的策略做过专门的研究。戴慕珍把民政部看成是“村民民主自治最引人注目的推动者和对村民自治负责的政府机构”。
为什么民政部在面对对村民自治持反对意见者阻碍村民自治的施行时，仍然能够保证其相对顺利地实施下去呢？这个问题把我们的注意力带到了民政部官员的驱动力、资源以及他们所采取的策略上。
一、中央政府的授权和高层领导的支持
1950年以来，民政部（原为内政部）一直负责基层治理事务。****中央第22号文件（1986）和******授权民政部门担负起基层政府建设的重任，在全国、地方和乡村建立选举领导机构，也就是说，建立选举工作的领导组织。全国性的选举领导机构如今是民政部基层政权和社区建设司农村处。这个部门现在主要负责：1）培训乡镇政府官员；2）评选先进乡镇；3）村民委员会与村民自治建设。
通过授权，民政部汇集了诸多权力资源，比如机构的层级、人力资源，甚至接触高层领导的机会。例如，民政部1988年专门成立基层政权建设司，1998年改称为基层政权和社区建设司以提高领导农村自治事务的机构层级，加强对农村村民自治的领导。基层政权建设司的职责是：负责基层政权建设日常工作；拟定修改有关基层政权和基层群众自治组织的法规；指导乡（镇）干部和村（居）民委员会干部的培训；指导先进乡（镇）、村民委员会、居民委员会的评比彰活动；调查研究，总结推广先进经验。目前基层政权和社区建设司是具体负责全国村民自治事务的具体职能机构。
来自国家高层领导的支持也很重要。中央高层领导的权力资源包括意识形态、财政、宣传工具、会议与各种文件、人事关系、决策以及政策执行网络。这些资源在村民自治的发展初期是至关重要的，从某种程度上说，它决定了村民选举与村民自治是否能够启动以及是否能够顺利实施。的确，中央高层的支持和各种努力，“弥补村民委员会选举制度中具体程序供给短缺的不足”，因为《村民委员会组织法》过于原则性的规定对复杂的村民选举来说是远远不够的。
授权本身构成了一个因素，有了它，民政部官员工作及其效率能够得到很好的保障。民政部就是利用这项授权以及高层领导的支持在现有制度体系下扩大其影响与构建农村民主空间的。
二、期望以及来自农民的压力
一些热心于中国农村村民自治的赞成者起初对农民的热情是有所怀疑的。但现实的情况是，村民选举赢得了农民的欢迎和支持。民政部的一项调研报告援引了吉林省梨树县的数据，该县1991位农民提出了51913项有关村民选举的政策建议。农民的热情极大地鼓舞了民政部官员继续推进村民选举的热情，同时，也提供了一些极好的机会让他们发现其中的程序性问题，以便能够推动更深层次的改革。可以这样说，高层的宽容与基层的竞争性构成了20世纪末中国农村的一大特点。
另一方面，在实施村民选举的过程中，特别是村民自治的初始阶段，很多乡镇领导人和村干部特别是村党支部书记反对、阻挠或操纵选举。农民们通过联合起来抵制对选举的操纵，或者引起上级政府和新闻媒体的注意，勇敢地站出来反对非法干预村民选举的行为。当这种反抗变成民政部手中的一张“牌”，一张“农民牌”时，农民的反抗给基层领导带来很大的压力。民政部官员迫使地方领导人依法执行《村民委员会组织法》。例如，1996年，来自河北省易县的农民的行动引起了民政部的注意，因为易县农民发现了村民选举中违规的行为。这件事也引起了中央电视台《焦点访谈》的注意，《焦点访谈》是中国最受欢迎的节目之一，该栏目对易县事件做了三期报道。民政部官员公开指责河北省的一些领导忽略村民选举的程序。在公共舆论的压力和民政部的监督下，河北省民政厅以及易县所属的保定市民政局成立工作小组，调查选举中的违规，帮助当地农民进行选举。
民政部的一份总结报告中曾经指出，“民政部门始终把处理好群众来信来访，作为自己的重要职责，也把它作为联系群众、了解民情、推动工作的重要渠道。”李学举说，“我们所有的经验都来自基层和人民的创造。”这些说法背后显然都有着策略性的考虑。村民们的要求越强烈，中央政府的官员越容易把这种压力转变为一种督促地方进行政治改革的动力。
此外，官员也借助于农民政治参与过程创造出新的参与机制，利用农民的原创性进一步完善村民自治的法律和机制，以提高村民选举的民主质量。民政部充分地肯定了农民群众在实施村民自治中的重要作用：“农民的积极参与和热情创造是村民自治和基层民主最基础的资源。”
三、为农村民主加油
行动者，特别是政治精英或政治领导人，在民主化过程中扮演了多重角色。比如，他们规划着民主的规则和框架，而政府的官员在设置政府机构、决定政策与执行的指向中扮演着重要的角色，这些角色会影响公众态度，进而可以影响民主的未来。换句话说，政治精英自上而下控制与指导的功能与自下而上的压力与需求刚好吻合。就中国的民主化进程来说，国家层面的政治精英，其主要作用是为农村民主加油。主要着眼于下面四个方面。
（一）营造舆论环境
就国家层面来说，为农村民主的实施和推进营造一个舆论环境相当的重要。高层领导以积极态度对待村民选举将会极大地推动村民自治的发展，高层领导对村民自治支持性的讲话和行动将为村民自治营造一个有利的舆论环境。
作为村民自治工作的主要负责部门，民政部以舆论对地方官员产生心理压力。民政部及其相关单位使用多种媒体广泛宣传、传播村民自治的目的、重要性、方法以及其他相关事务，让基层领导和村民们心理上对村民选举有所准备。例如，民政部的政治精英1998年为修订《村民委员会组织法》做了很多的宣传计划。最主要的报纸，例如《人民日报》《光明日报》和《法制日报》都做了大量报道，中央电视台还在《新闻联播》《焦点访谈》《中国报道》和《社会经纬》等栏目中也做了类似的报道。节目“海选”的播出在社会上反响尤其强烈。1998年4月，民政部在河南省许昌市召开了全国交流村民自治经验的会议。召开会议旨在引导地方民政系统学习和宣传《村民委员会组织法》，为修订此法搜集民间的意见与观点。此外，民政部邀请一些外国友好人士与非政府组织走访和观摩村民选举，希望他们的走访与观摩可以引起高层领导的注意，同时让负责村民选举事务的地方官员在外宾的注视下严格按照有关法律、法规举行村民选举。
彰先进也成为民政部的政治精英为村民自治的运行营造良好氛围的一种手段和策略。在《中国农村村民代制度》的报告中，民政部曾经指出，“彰是总结和推进工作的有力措施，也是比较有效的行政督促手段。中国的村民自治，作为举世瞩目的具有深远历史意义的一场大活动，不可能不产生出千千万万可歌可泣的优秀人物来，对这些优秀模范应该及时组织评比彰，树立正气，移风易俗，这必将对村民自治产生有力的促进。”
《乡镇论坛》主要发中央领导的讲话和指令；及时地传播党与政府关于村民自治的方针政策、法律法规；宣传各级领导和专家学者关于村民自治问题的真知灼见；反映农民和村庄干部的要求与问题，总结推广各地在实践中创造、积累下来的经验；当村民选举或者农村治理过程中暴露出问题时，它为村民选举和村民自治出谋划策。例如，吉林省梨树县的“海选模式”、山西省河津市的“两票制”、河北省围场自治县的“八步直选法”等经验，是由《乡镇论坛》最早报道并作专题讨论的，而其中的“村治咨询”成为深受农村干部和农民朋友欢迎的答复有关民主选举和民主管理村务中的实际问题“答复权威、准确、及时”的一个栏目。《乡镇论坛》成为集中宣传报道村民自治的最具权威性的刊物。《乡镇论坛》还积极参与乡村民主政治建设过程中的立法工作和学术研讨活动，与民政部有关部门合作编印了不少有关村民自治的极有参考价值的图书资料。
同样地，网络与网站也是民政部用来宣传村民选举与村民自治的一个新的、重要的工具。在美国卡特中心的资助下，民政部于2000年3月20日正式开通了一个名为“中国村民自治信息网”的网站。“中国村民自治信息网”其宗旨在于“整理、发布村民自治资料，传播、交流村民自治知识，研究、讨论村民自治问题。网站兼顾学术性与实践性，努力为村民自治的实际工作者和理论工作者创造一个方便、快捷、权威的相互交流的平台”。“中国村民自治信息网”在村民自治研究领域里的影响力很大，为推动村民选举与村民自治制度的发展作出了重要贡献。
此外，有三次会议值得一提。这些会议对村民自治来说至关重要。1990年在山东省莱西市召开的“莱西会议”上达成了这样一个共识：《选举法》必须在农村实施。****高层领导人****参加会议并发了《努力增强以党支部为核心的村级组织的凝聚力和战斗力》的重要讲话。这个会议的召开标示着中国村民自治“向好的方向发展的一个转折点”：会议从理论、政策和制度上，明确了农村基层组织建设的指导思想、目标要求、基本思路和主要任务，明确了推进农村基层民主政治建设的方向。事实上，避免了中断村民自治的实施，从而挽救了《村民委员会组织法》。第二次会议是1992年由民政部、司法部、****中央组织部以及中央政策研究中心共同举办的“章丘会议”。该会议总结了“依法建制，以制治村，民主管理”的经验，集中讨论了村民自治的章程。这个会议强化了村民自治的合法性，从而有助于乡村民主在未来的进一步发展。第三次会议就是1994年10月中央召开的“全国农村基层组织建设工作会议。”江****总书记会见了出席会议的全体代并做了重要讲话，胡****同志在会上作了主题报告，******同志作了会议总结。会议明确提出了完善四项制度：村民选举、民主决策、村务公开、民主管理。随后民政部在认真总结各地经验的基础上，把村民自治活动概括为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。1997年10月党的十五大召开，村民自治的基本内容——“四个民主”首次写进了党的代大会报告。这次会议的召开标志着在村民民主治理上前进了一大步，推动了村民自治在中国的普及。毫无疑问，这些会议为农村民主发展提供了良好环境，也做出了极大的贡献。
通过中央政府特别是民政部的努力，村民选举实施的环境得到很大的改善。事实上，构建这样一个环境也是政治理念重构的一个过程，它不仅给农村民主指明了方向、影响了国家制度设计，而且更重要的是作为民政部官员手中的工具来构建农村民主。
（二）法律、规则、行政命令
尽管民主不能简单等同于法律、规则、程序和制度等等，但是，从形式上说，这些确确实实对中国农村民主而言特别的重要。因为法治和制度建设是中国经济政治发展过程中的两大弱点。制定法律、法规当然是全国人民代大会和地方人民代大会的职责，但是，作为指导村民自治的职能部门，民政部一直致力于推进村民自治配套法律法规的制定和完善。在推行村民自治过程中，民政部门始终把制定和完善法律法规作为自己的一项重要任务。
与村民选举制度有关的规则是一个由《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》和部门的法规所构成的三层结构。
第一个层面是1982年所颁布的《中华人民共和国宪法》。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”从法律上看，村民委员会是基层群众的自治组织，一个基本的职能就是自治职能，它的正副主任应当由当地民众选举产生。1982年的《宪法》给予村民选举与村民自治制度以法律的地位与保障。
第二个层面就是《村民委员会组织法》。1987年第六届全国人民代大会第五次会议制定了这部法律。1987颁布的《村民委员会组织法》是试行性的，这意味着基层被鼓励但不被硬性要求去实施。在试行期间，全国共有25个省、自治区、直辖市在国家法的基础上制定了贯彻试行法的实施办法和意见，9个省、自治区制定了专门的村民委员会选举法规或行政规章。根据试行法的情况，民政部门又及时提出了修订《村民委会组织法》的草案和意见，在充分征求全国人民意见的基础上，建议取消了“试行”二字并对《村民委员会组织法》进行修订。10年之后，这部法律在1998年获得第九次全国人大常委会的通过。新法要求全国实行村民选举，并且更加明确地规定了“四个民主”的内容，它里面的大多数条款更为清楚也更为接近国际普遍接受的民主程序。这个法律给予村民最重要的和最完整的村民自治和政治参与的法律保障，对村民自治而言具有非常重大的意义。
第三个层面是由民政部制订的相关部门法规。一部法律的通过并不意味着决策过程的终结，事实上，更需要部门进一步起草和加强执行的规则。起草执行法规涉及把法律转化成一系列明晰的指导方针。就《村民委员会组织法》而言，制定有关如何执行由全国人大常委会审议通过的《村民委员会组织法》的方法的权力转移到了民政部手里。例如，从1990年到2000年，民政部制订了约14个重要的有关村民选举与村民自治的部门法规与规定，为农村民主的发展做出了重大贡献。这些部门法规与规定承担指导工作的重任，有利于村民选举和村民自治标准化和制度化一个很普遍的情况是，一些党的文件比部门规章甚至法律更为重要和有效。1983年10月，党中央和******下达了《实行党政分开，建立乡政府的通知》，宣告了人民公社体系的终结，而代之以村民委员会和随之而来的村民选举。1986年9月，党中央和******颁布了加强农村基层政权建设的文件，细述了村民委员会建设，鼓励民众自我管理、自我教育、自我服务，指定民政部负责村民选举与村民自治建设的事务。这些文件或通知对农村民主的发展具有重要的指导意义。
此外，在民政部的指导与督促检查下，各县（市、区）都制定了相应指导村民自治工作的政策规定，近80%的村庄也制定了相应的规约或章程。总之，通过法律、法规、规章的制定和完善，形成了较为系统与完整的村民自治法律制度体系，为全面推进村民自治提供了法律依据和政策依据，大大加快了村民自治的法制化、制度化、规范化进程。
（三）制度设计与安排
J·March和J·Olsen认为，政治民主不仅依赖于社会和经济条件，同样也依赖于政治制度的设计。Gary Wekkin和其他人都发了类似的观点：“民主化的核心是以民主政治框架和程序的形式，将民主的驱动力制度化，以满足大众需求。”Geoffrey Pridham认为，“制度化设计通常是民主化最初几年中一个国家面临转型所遇到的最核心的问题。”这种制度的设计被A·Lijphart称为“政治和制度之建造”，而亨廷顿认为，制度化有利于组织和程序的价值及其稳定性。建立制度和制定法律能够让新的社会制度得到合法化。
民政部在《中国农村村民代会议制度》的报告中曾经明确指出过，“当然，尊重群众的首创精神，绝不是说行政机关只能无所作为，任基层漫无边际发展。现在看来，行政及立法机关起码可以做两件事：一是肯定基层经验的价值所在，迅速加以推广。在这方面，山东省烟台市民政局及河北省石家庄市民政局做出了榜样；二是制定规范的制度。”村民选举和村民自治制度的建立及《村民委员会组织法》的颁布与实施已经确确实实将农村选举合法化，使它走上规范化与标准化的发展轨道，而制度建设成为民政部能够更成功地启动和推进农村民主政治建设的另一个重要动力源。
在制度建设中，村民自治的示范典型是一个很大的成功。民政部基层政权和社区建设司稳步地、系统地在每个省树立村民自治的典型。民政部非常清楚制度建设的重要性。就在《村民委员会组织法（试行）》得到通过后，民政部做的第一件事情就是选择“民主试点”、总结经验，试图将村民自治扩大到更广泛的领域，让这部法律正式实施。村民自治示范活动是1980年末辽宁省沈阳市等地在贯彻实施《村民委员会组织法（试行）》过程中创造的。1990年中央19号文件对这一做法给予肯定，要求“每个县都要选择几个或十几个村，开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型。”民政部于1990年9月26日专门下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，要求各级民政部门要选择有一定工作基础的县（市）、乡（镇）、村作为示范单位，组织示范活动：县级民政部门侧重抓示范村，有条件的也可以抓示范乡（镇）；地级民政部门侧重抓示范乡（镇）；省级民政部门主要抓示范县。民政部还同时决定把莱西县作为全国村民自治示范县。在这个《通知》中，民政部说明了开展村民自治示范活动的目的：一是积累和摸索经验，总结村民自治的办法、措施；二是树立和推广典型，通过典型使干部、群众明白什么是村民自治，如何实行村民自治；三是以点带面，全方位推动村民自治进程。此后，各地开展了声势浩大的村民自治示范活动。民政部指定了一些地区作为“试点”，给予它们特殊的关照和引导。建立村民选举示范的标准包括村民委员会选举的高投票率，高经济发展水平，以及执行国家政策的有效性。村民自治示范活动，是民政部门推动农村基层民主的一条成功经验，也是推动工作的一个有力抓手和有效措施。为此，民政部基层政权建设司还专门制定了《关于全国农村村民自治示范县（市）验收方案》，该方案从指导思想、组织领导到验收范围与时间安排、验收标准与方法再到程序作了详细的规定，尤其有意思的是方案中提供了可以量化的验收标准与方法：村民自治示范村考核验收百分计算方法、验收的示范县（市）量化打分和抽查的示范乡（镇）量化打分，并将验收项目分为五个等级：好，标准分（满分）；比较好，标准分80分；中等，标准分60分；差，标准分30分；最差，未做工作，零分。
1995年11月，民政部在北京召开了全国村民自治示范工作经验交流暨城乡基层先进集体和个人彰会议，第一次命名彰了31个“全国村民自治模范县（市、区）”。到2000年，全国总共有587个市、14067个镇和265730个村成为村民自治示范单位。此外，通过评选，全国共有95个县（市、区）获得国家级村民自治模范县（市、区）称号，获得省级命名彰的村民自治模范县（市、区）共有561个。
有必要指出的是，民政部的精英们总结地方经验并努力加以提升，试图将它们制度化。最典型的例子就是“海选”的引入和“村民代会议制度”的建立。试验的过程导致了实践的标准化，正如1998年通过的《村民委员会组织法》规定的那样，先以村民代会议为例，村民委员会召集村民代进行村务讨论、村务决策和监督村民委员会等。这项制度首先由农民创造出来，然后得到政府的支持和推动。在1983年前后，河北、福建、江苏和辽宁省的一些村庄里，出现了村民代会议的雏形。《湖北省实施〈村民委员会组织法〉办法》（1989年）第七条规定，大的或者人口较多的村庄可以成立村民代议事会来监督和评估村民委员会的工作，就关系村里利益的问题进行讨论和决策。1989年末，四川省南充县民政局一项名为“村民代会议的建立”的报告引起了民政部的注意。从1990年开始，民政部就开始着手推广村民代会议制度。民政部总结地方的各种经验，开始着手准备修订《村民委员会组织法》，准备将村民代会议制度写进法律。最后，村民代会议制度获得全国人大常委会的认可，1998年11月4日所颁布的《村民委员会组织法》正式将此变成法律：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代，由村民委员会召集村民代开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”（第二十一条）。各省在国家法律基础上对村民代会议制度作了更为具体的规定。例如，《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十一、十二、十三和十四条对村民代会议制度作了明确而具体的规定。村民代会议制度成为村级的重要民主机构，使村民自治变得更为完善。
非常有趣的是，“海选”这种民主选举形式竟产生于以****暴戾而闻名的慈禧太后的祖籍——叶赫那拉氏的发祥地——吉林省梨树县。“海选”起源于1986年梨树县北老壕村一次选举。这次选举采用由选民直接提名、确定候选人的选举方式，群众叫“海选”。在全县震动很大，也引起了吉林省民政厅的重视。1988年《村民委员会组织法》实施至1992年，吉林省村民委员会进行了两次换届选举，总结推广梨树县实行“海选”“五分开”“三不、三直接”的经验，发挥了很好的示范作用。民政部对“海选”给予高度的关注与评价。1993年，《人民日报》等首都十几家新闻单位的记者组成采访考察团，对梨树县村民委员会的“海选”情况联合采访，集中宣传，产生了强烈的辐射效应。1994年末至1995年，在吉林省村民委员会第三次换届选举期间，中央有关部门和国内外的专家学者和官员陆续去吉林省考察，有美国、英国、加拿大、挪威、丹麦、日本等十几个国家的有关人士到梨树县等地参观，所到之处看到民主选举的热烈场面，他们像发现“新大陆”一样，对吉林省梨树县的“海选”给予很高评价，认为“海选”的做法非常透明，非常公正和民主，非常规范。1995年11月22日，民政部召开的“全国村民自治示范工作经验交流暨城乡基层先进集体和个人彰会”将梨树县列为“全国村民自治模范县”的榜首。专家、学者从理论与法律上对“海选”进行了充分的研究与论证。“海选”这种直接选举办法最终成为1998年颁布的《村民委员会组织法》的重要条款并在全国普遍实行。
我们可以这样说，为村民选举和村民自治提供制度安排是国家层面政治精英构建的一项主要工作，或者说是一个重要的领域。
（四）中国基层政权建设研究会：组织的依托
为了从各个层面总结政治改革的成功经验和获得支持，民政部官员觉得他们有必要寻找到一个团结、凝聚、认同的基础，一个新的组织形式，一个可以让更多的政治精英一起来完成村民选举的任务、以更为有效的手段顺应时代需要的组织形式。因此，民政部试图建立一个工作网络，达到高层与底层之间的正向与反向沟通。成立于1989年的中国基层政权建设研究会（简称为CCPBGMO），是民政部领导下的半官方组织，是民政部联合相关部门共同推进自治的一个组织依托。中国基层政权建设研究会的目标是“联合研究基层政权建设的学者、地方领导以及基层政府单位和机构，共同推进中国的基层政权建设。”CCPBGMO同样为农村民主建设作出了巨大贡献。1995年11月，民政部在CCPBGMO基础上成立了中国乡镇发展协会（简称CSDTT），1998年，CSDTT并入中国城市社区发展促进会，后改名城区街道乡镇工作委员会，隶属中国社会工作协会；2002年4月，经民政部批准设立中国社会工作协会乡镇工作委员会。
中国基层政权建设研究会曾经是民政部的一个基层组织，成为王振耀构成自己个人网络的一个重要的组织资源与依托，其中很多人后来成为他个人网络中的核心。比如说，在协会的第二个任期的执行成员中吉林省梨树县县委副书记费允成、吉林省民政厅刘国栋、福建省民政厅张震郎和张孝敢、山西省民政厅余维良以及很多其他为农村民主作出贡献的人。他们在推动村民自治中起到了关键性的作用。相比较而言，民政部缺乏乡镇组织资源。但是，经过王振耀的努力，他所负责的第二届中国基层政权建设研究会农村工作委员会拥有105个乡镇单位，这个研究会已经联络到一些乡镇领导干部。事实上，在村民自治实施的初期，不少基层领导反对或者说抵制村民选举，所以，民政部希望越来越多的地方领导，特别是乡镇领导，能够吸纳到CSDTT中来，可以成为民政部的合作者，而不是推行村民自治制度的反对者。王振耀曾经说过，他有很多地方上的朋友，他们给予他的工作以极大的帮助。中国基层政权建设研究会不仅成为民政部推行村民自治的人力资源，同时，地方领导参与到此网络中来可以获得一些其他未能参与的地方领导不能获得的信息之类的资源。例如，我们可以想象，那些参与到网络（CCPBGMO）中的县、乡镇和村更有可能成为村民自治的试点或示范单位。
（五）三个合作项目
尽管宏观环境、法律和制度都很重要，但有才能的执行者仍是不可或缺的。托克维尔在他的《论美国的民主》一书中曾经指出，美国民主模式植根于美国精神当中，这意味着民主是事物的自然状态，民众若有所选择，将会自然而然地发展出与其相适应的选举制度。但中国并无民主传统，过去的经验明，必须教授和监督村民选举程序的细节。没有合格的从事选举事务的官员，村民自治不可能有效地实施，所以，培训是实现目标的主要途径。民政部向县及乡镇一级的官员，甚至包括村级领导人提供训练班和培训课程，使其能够从其他地区村民选举和村民自治的先进的、有效的实践中学习经验。不过，培训依然是民政部目前面临的主要挑战之一。根据民政部的估计，约150万的乡镇干部需要培训以更有效的在全国范围内推进村级民主。为此，民政部在北京开设了培训中心并和其他外国机构、组织合作开展培训，以下是其中三个主要的培训项目。
1.中国农村干部培训中心项目
中国农村干部培训中心（CROTC）是由联合国开发计划署与中国政府共同设立的。相应的代管机构是中国民政部。最初计划实施三年（1996～1999年），由于1998年获得了芬兰政府的额外资助，该计划顺延到2000年底。其目的是通过提供村民自治的培训推动中国农村民主。该项目的培训对象包括从市到乡镇一级负责推动村民自治的民政部门官员，区及乡镇政府的主要领导，以及部分选举产生的村民委员会的成员。自1996年到2000年，CROTC分别在北京、河北、福建、云南、辽宁、江苏和吉林总计培训了17个班，超过2000名学员。到目前为止，CROTC已经为不同层级的受训对象制作了三套教材：一套为民政部门从事农村基层政权建设工作的公务员准备的农村基层权力建设丛书；一套为乡镇干部准备的村民自治工作丛书；一套为村民委员会干部和普通村民准备的农村村民自治知识丛书；5套录像带，一套光盘，以及一些宣传画。CROTC在2000年的主要任务是组织案例教学的试行培训课程并为其准备材料。这些教材将提供选举的基本知识以及向基层干部传达政治精英的理念和策略。受培训人还将通过CROTC的教材学习国外选举和地方治理的经验。项目组成员相信即使项目结束，该项目仍将对推动农村基层民主发挥积极作用。民政部认为，该项目自启动以来，已经取得丰硕成果，全部目标群体也乐于接受。它将对基层自治发挥促进作用。
2.中国农村事务管理培训项目
民政部与欧盟的合作项目民政部已经成立了一个主页提供村民自治的详细活动以及一些数据。欧盟—中国村务管理培训项目是一项欧盟与中国政府合作的国际项目。2001年5月22日，欧盟委员会与代中国政府的中国外经贸部签署了项目财政协议以开展本项目。依照该协议，欧盟将提供1060万欧元的资金。现金投入和中国政府提供的资金总额超过400万欧元。该项目将运行5年，到2006年5月28日为止。在中国方面，由中国民政部负责执行项目。该项目的目的在于：1）致力于中国与欧盟的长期合作与相互理解；2）加强村民、村民选举的代以及执行行政与管理职能的农村官员对村级选举法律法规的理解与执行；3）通过提高对村级民主选举认识的层次，推动村民自治的发展，支持民主管理，并增进选举程序、现存中国法律框架内民选代的义务的透明度。欧盟—中国村务管理培训项目就村民委员会选举程序、村务管理、乡村经济发展和管理为重点内容对政府官员、村民代和村民委员会成员进行培训。为实现上述目标，欧盟—中国村务管理培训项目开展培训课程，为农村干部、村民委员会成员以及村民代提供选举信息等活动。它的主要工作包括训练培训人员、提供教学资料以及开展研究工作以支持上述行动。
3.村民委员会选举程序的规范化
1998年3月14日，美国卡特中心与中国民政部签订了一项谅解备忘录，正式开展卡特中心中国村级选举项目。2000年4月26日，双方又签署了“中国民政部与卡特中心规范村民委员会选举程序的合作协议。”该协议致力于通过以下方式发展模范式的、可复制的选举实践：1）在吉林省、福建省全省以及陕西省部分乡镇建立完整的信息收集系统；2）开展选举程序规范化的学术研究；3）印制选举资料，分发给选民；4）对市、乡镇级负责选举的干部进行关于选举法、选举程序以及信息传递技术的培训；5）进行持续的对话，共享经验以及公开村级选举信息；6）在民政部与卡特中心之间开展双边交流。国家民政部认为，这一项目的成功实施，一方面加强了民政部对各地村民委员会选举进程监控的力度，另一方面宣传、普及了村民委员会选举知识，对进一步提高村民委员会选举质量具有非常重要的意义。
