非常法制实际上是一种预备法制，其建设应当成为民主法制建设的重要组成部分，《突发事件应对法》应成为宪政制度的重要内容。制定应急管理法律法规的目的，是明确紧急状态下的特殊行政程序的规范，对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对权利救济做出具体规定，从而使应急管理逐步实现常态化、规范化和制度化，并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。长期以来，我国应急管理法制存在的主要问题是部门立法过多，统一法规欠缺，致使应急管理法制部门色彩浓厚。不过，该问题在2003年SARS危机结束之后得到政府部门的高度重视。2003年，******法制办开始起草《中华人民共和国突发事件应对法》（时称《紧急状态法》）；2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，该法自2007年11月1日起施行。
广义的应急管理法制包括应急管理各种具体制度。应急管理制度建设内容十分丰富，包括日常工作制度、会议制度、民主决策制度、学习制度、廉政监督制度等等。规范化的制度一般包括三个部分：一是条件，即规定本制度的适用范围；二是规则，即规定应该做什么，应该怎样做，禁止做什么，禁止怎样做；三是制裁，即规定违反本制度必须承担的责任和后果。制度建设需要注意的是：一是与国家的相关法律法规相适应，在制度中明确组织机构和人员的权限。应急管理组织所制定的制度，不能和相关的法律法规相抵触。二是制度设置要注意符合本单位本部门的实际，具有可操作性，避免“墙壁上的制度”现象。三是各项制度的制定应发扬民主，鼓励组织成员积极参与讨论制定。
四是制度面前人人平等，追究不遵守制度的行为，保证制度的落实，发挥制度的积极作用。
1.我国应急法制体系的建设历程
自新中国建立以来，有关于应急法制方面的建设最早可以追溯到1954年规定的戒严制度。此后，一系列与处理突发事件有关的法律、法规相继出台，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步形成了一个从中央到地方的应急法律法规体系。这些法律法规主要包括：
①战争状态法律规范。例如《兵役法》、《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《预备役军官法》和《人民防空法》。
②一般紧急情况法律规范。某些单行法涉及到紧急状态的法律规范，如《戒严法》第2条、《对外合作开采海洋石油资源条例》第26条、《公安机关人民警察内务条令》第21条、《专利法》第52条等等。此外在我国批准和签署的国际条约、协议中，涉及到一般紧急状态法的多达20余个。
③恐怖性突发事件法律规范。除了公安部2001年联合发布的《关于依法严厉打击恐怖犯罪活动的通知》以外，反恐怖规范主要体现于我国参加或缔结的国际条约、协议。
④骚乱性突发事件（群体性突发事件）法律规范。我国现阶段应对骚乱的主要法律是《戒严法》，还有《公安机关人民警察内务条令》第13条、《民兵战备工作规定》第39条等等。
⑤灾害性突发事件法律规范。灾害性突发事件法主要包括地震灾害法律、洪灾法律、环境灾害法律、地质灾害法律。
⑥事故性突发事件法律规范。我国关于事故防治的立法主要包括交通事故法律、核事故法律、公共卫生事故法律、火灾事故法律、生产安全事故法律等。
⑦公民权利救济法律规范。包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿方面的法律规范。
中国近几年应急管理工作最突出的特点，就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。据统计，在2007年11月1日《突发事件应对法》施行前，中国已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件。但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作，部门性强，不具广泛的指导意义。在“非典”疫情暴发初期，原有立法提供的法制资源严重不足，导致政府反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。2003年5月12日《突发公共卫生事件应急条例》的出台，标志着中国卫生应急处理工作纳入法制化轨道，卫生应急处理机制进一步完善。
2003年11月，清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受******法制办委托，着手起草《紧急状态法》立法草案。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将现行宪法中规定的“戒严”修改为“进入紧急状态”，确立了我国的紧急状态制度，为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。
2006年5月31日，第138次******常务会议专题讨论并原则通过《突发事件应对法（草案）》。2006年6月24日，十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了《突发事件应对法》。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》，这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。它的施行标志着我国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度也已确立，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。
尤其是近年来，我国着眼实现应对突发事件法制建设的目标，应急法制建设取得长足进步。据统计，党的******以来的5年间，******制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等应对突发事件的单行法律和行政法规60多部，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》、《动物防疫法》等法律；北京等地也出台了相关的地方应急管理法规和规章。
我国目前已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单行法、行政法规、行政规章、应急预案等为依托的应急法制体系，使得应急管理工作逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。
2.我国应对突发事件法制体系概说
截至目前，我国已初步建立以《突发事件应对法》为基本法、众多单项立法与之并驾齐驱的应急管理法律体系。其中法律层面的专门性单项立法很多，包括《防洪法》、《防沙治沙法》、《防震减灾法》、《气象法》、《国境卫生检疫法》等；同时也应该看到，大多数单项立法并非只针对突发事件预防和应对的专门性立法，只是其中有部分条款与突发事件的预防与应对相关，内容显得不够细化，相对比较简单，但由于是相关部门的专项立法，具有针对性强的优点。
如自然灾害类的《气象法》、《森林法》、《环境保护法》；事故灾难类的《安全生产法》、《劳动法》、《消防法》、《煤炭法》；公共卫生事件类的《食品卫生法》、《传染病防治法》、《动物防疫法》；社会安全事件类的《**********》、《国防法》、《兵役法》、《人民防空法》等；行政层面分布的专门性条例规章数量更多，包括《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防治条例》、《森林防火条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《军队参加抢险救灾条例》等；除此各省市自治区为贯彻上级法律法规，结合本地区实际而制定了一系列地方性法规或规章，其中大多数属于实施性立法；另外，从******到地方各级人民政府有时还以《意见》、《通知》等形式下发了大量具有指导性或规范性的内部文件，如《******关于全面加强应急管理工作的意见》、《国家安全监督管理总局关于建设国家矿山危险化学品应急救援基地的通知》、《民政部关于加强突发灾害应急救助联动工作的通知》、《辽宁省锦州市人民政府关于印发锦州市自然灾害救助应急预案的通知》等等。
由于我国幅员辽阔，地质结构复杂，人口众多，几乎囊括了世界上所有种类的突发事件，各类突发事件由于各自的成因不同、发生发展方式不同，应对方法既有共性，也有特性，既有综合性，也有专业性。因此，一般法之外所制定的大量针对特定事件的单行法也就具有了存在的必要性；突发事件的应对工作同时又具有阶段性的特点，预防和准备、应对与处置、恢复和救助三个不同阶段所要解决的问题和拟采取的应对措施存在很大差别，所以，在一般法之外还应该有针对突发事件不同阶段而制定的阶段性立法，这将使应对突发事件的法律更具有明确具体的指导性和可操作性。
2007年8月30日公布的《突发事件应对法》结束了我国突发事件预防与应对无基本法的历史，是我国应急法律制度走向法制统一的标志，也是我国对各类突发事件应对工作的各个领域和各个环节首次进行全面系统的规范性文件，为突发事件应对工作全面走向法律化和制度化轨道提供了最基本的规范平台。不过迄今为止，我国尚无在宪法中规定统一的紧急状态法律制度，也缺少一部统一的紧急状态法，但却根据“一事一法”的原则制定了包括戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法和传染病防治法等法律在内的单行法律，在一定程度上使紧急状态下的应对工作做到了有法可依，这些法律从不同的管理角度规定了政府在不同的紧急状态时期可以采取的紧急措施，以及公民在紧急状态时期受到限制的权利和应当履行的义务。但其中也难免存在一些问题，如紧急状态法律制度不统一，有的相互交错，叠床架屋，浪费法律资源。有的对政府采取紧急措施的规定界限不够清晰，特别是有一些必要的行政程序不全面或不严谨，这可能会为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞，也有的对公民的权利保障缺少一定的底线，很容易造成公民的权利在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济和保障。所以，鉴于国外紧急状态立法的经验，我国在宪法中也应该明确规定紧急状态制度，或制定统一的紧急状态法，真正贯彻法治原则，保障政府在紧急状态时期也能够依法行政。
在《突发事件应对法》的基本法之外，我国特有的数量众多的单项立法可以说已经覆盖了突发事件的各个领域。《突发事件应对法》将突发事件大体分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。四大类事件之下又可以细分为诸多种类，如自然灾害包括洪水、地震、泥石流、台风、冰雪等等，事故类就更多了。几乎每一个类别，都对应着一个单行法律文本。这种一事一制的立法形式虽然具有针对性强的优点，但往往不利于整合突发事件的应对平台，甚至造成整体应对资源的浪费。
3.我国建立应急法制体系的重要意义
加强应急管理法制建设既是应对突发事件的现实需要，也是依法治国的基本方略。我国应急法制建设的目标是：在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把突发事件应急系统纳入法制化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善应急法律规范，更有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的法律保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展。我国应急法制建设的重点是：尽快完善各层次、各领域的应急法律规范，关键是制定出作为龙头的我国的紧急状态法；此外还要通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法制，行政征用（征收）法制，行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿（补偿）法制。应急法制的核心和主干规范包括：宪法中的紧急条款、统一的紧急状态法。应急法律规范体系中还包括单行的部门应急法、部门应急法的实施细则及针对应急法制某一独立环节的专门立法等。从而使我国的应急管理工作很快就会走向规范化、制度化、法制化轨道。
