一、PPP项目融资模式的兴起及其内涵
（一）PPP项目融资模式的兴起
为适应现代经济的飞速发展，世界各国十分重视公共基础设施建设，但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中投入比重的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前应用最广和比较成熟的项目融资模式，但是这种模式也存在着一些缺点：公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程，以致项目前期筹备时间过长、投标费用过高；投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰；参与项目投资的各方利益冲突大，对融资造成障碍；机制不灵活，降低了私人企业引进先进技术和管理经验的积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权等。为了弥补BOT模式的不足，近年来，出现了一种新的融资模式——PPP模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。
PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的项目公司签订特许合同，由项目公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与项目公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。这种模式本质上是公共部门和私人部门之间一种长期的伙伴关系，是一系列介于传统政府采购方式和完全私有化之间的具体融资方式的统称。
PPP模式的运行程序包括选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理等环节。
1992年英国最早应用PPP模式，当时的财政大臣肯尼斯·克拉克首次提出PPP的概念，并于1993年出版了手册《新突破》，其副标题是“面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”，从此废除了最初严格限制私营资本进入公共领域融资的规定，为私营部门参与政府融资消除了政策和法律的限制。在过去10多年中，英国政府通过改革向公众提供公共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验为公共领域提供更好的服务。PPP模式已经不同程度地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在国防建设上也采用PPP模式。从项目构成来看，交通项目占25%，医疗项目占20%，教育项目占15%，国防项目占15%，其他项目占25%，包括监狱、环境、休闲等。英国75%的政府管理者认为：PPP模式下的工程达到或超过了价格与质量关系的要求，并可节省17%的资金。
在英国，80%的PPP模式工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的PPP模式工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同作出了具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004—2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
（二）PPP模式的内涵
其主要包括以下几个方面：
1.新型的项目融资模式
PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
2.民营资本更多地参与
政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
3.民营资本有利可图
私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、某些土地的优先开发权等，从而很好地解决了这个问题。
二、PPP模式的目标及运作模式
（一）PPP模式的目标
PPP模式的目标有两种：一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设进行长期合作的综合目标。
（二）PPP模式的运作程序
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府的有关机构，负责对政府的政策和指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和其下属机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显着的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，实现帕雷托最优效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
三、PPP模式的优势及其成功运作的必要条件
（一）PPP模式的优势
PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。
PPP模式的优势如下：
1.消除费用的超支
在初始阶段，私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、招投标和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，降低了项目费用。
2.有利于转换政府职能，减轻财政负担
政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而既保证了质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
3.促进了投资主体的多元化
利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。
4.有利于双方取长补短
政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。私营部门参与项目能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
5.更利于协调一致
PPP模式可以使项目参与各方经整合而组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起到了关键的作用。
6.风险分配合理
与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配。同时，由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
7.应用范围广泛
该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
（二）PPP模式成功运作的必要条件
从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作模式的必要条件：
1.政府部门的有力支持
在PPP模式中，公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务——却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
2.健全的法律法规制度
PPP项目的运作需要在法律层面上对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作制，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，最大限度地发挥双方的优势和弥补各自的不足。
3.专业化机构和人才的支持
PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体的服务。
四、PPP模式的作用与意义
在安排得当的前提下，公众、社会和参与各方可从公共与民营合伙关系中获得诸多益处，其作用和意义具体体现在以下方面：
（一）节省成本
采用公共与民营合伙关系，地方政府可在基本建设项目以及服务的运营和维护上，实现成本的节约。例如，把设计和建设合并在一个合同中，通常可提高效率，节省建设成本；设计者和建设者在一个团队密切合作，可带来创新性更强、成本更低的设计；设计和建设工作更有效率，从而减少建设时间，使设施更快地投入使用，还可以减少监督和合同管理的专业服务总成本；同时，采用设计建设合同可减少项目超支的风险。地方政府在设施和服务系统的运营和维护方面也可实现成本节约。民营合作方可以通过规模经济、技术创新、灵活采购、补偿安排或降低管理费用等方式减少设施的运营和维护成本。
（二）促进对公众需求的关注
采用公共与民营合伙关系，会促进参与以及非参与各方对公众需求的进一步关注。对政府而言，引入敏感性分析，有利于发现更切合实际的公众对服务种类、价格和相关质量级别的需求。对民营参与以及非参与方而言，不但促进了其对公共需求的认知，同时还提高了其对政府公共政策的关注和理解。
（三）风险分担
地方政府可通过公共与民营合伙关系方式与民营合作方分担风险。
风险包括成本超标、服务提供落后于预计、难以符合环保和其他监管要求或收不抵支等几个方面。
（四）提高服务水平
公共与民营合伙关系能够在服务组织和实施方面引入创新。它还能够引进新技术和规模经济效应，这样既能降低成本，又能提高服务质量、水平或覆盖。
（五）增加收入
公共与民营合伙关系能够将使用费确定在提供特定服务的真实成本上。公共与民营合伙关系也会提供机会开发更具创新性、传统服务提供方式中无法实现的收入来源。
（六）实施更富效率
高效率可通过将不同活动如设计和建造相结合，或通过更灵活的契约进行安排与采购，更快的融资批准和更有效的决策程序而得以实现。
高效率不仅意味着更快地提供服务，而且能够降低成本。
（七）扩大市场，促进消费
政府规划的实现，直接扩大了相关市场，有效刺激了基础建设和部分服务行业，节省了商业参与机构的市场拓展成本，便于其建立并扩大商誉，间接推动地区中高端消费市场的发展和完善。
（八）提高经济效益
地方政府更多地采用公共与民营合伙关系方式有助于刺激民营机构的发展，促进地方就业和区域经济增长。熟悉公共与民营合伙关系的民营公司甚至可以利用其专长在本地区之外获得收益。
