我国的依法行政要求法制化监督，然而我们的立法不完善，许多应当制定的法律一时未制定出来，尤其缺乏专门监督的法规。例如《监督法》、《行政监督程序法》、《公职人员财产审报法》，使得具体的监督活动无章可循，缺乏操作性。加上现行体制本身存在的缺陷：政务公开广度、深度不够，权力运行缺乏透明度，人民对行政运行缺乏了解，监督渠道不畅通……使得这样一种内部监督停留在形式层次。例如，在机关内部，成员间彼此熟悉、了解情况，但由于缺乏法制保障，加上传统的好人主义思想作风，使得这样一种上下监督空存名义，毫无建树。在没有明确操作规则下，少数领导决定重大问题而权力无限制，偏离集体领导与群众路线，而下级则对领导惟命是从，形成人身依附关系。成克杰案后，南宁一普通职工说道：成克杰作为高级领导干部，权力太大且得不到监督。要不是中央下决心惩处他，别人很难把他揪出来。
（2）监督主体地位不高，缺乏力度。无论是审计、监察部门都是一种双轨制领导机制，既受上级业务机关领导，又受同级地方政府领导，造成一种“被领导者监督领导者”的混乱局面。例如，监察部门在双层领导体制下，由于上级监察部门没有人、财、物实权，无法真正对下级监察机关进行实质性领导。虽然与纪检合署办公，监察部门借助党的力量，地位有所提高，又理顺内部监督关系，形成合力，能更好地发挥整体作用，但在实践中，仍然存在两个问题：①党政监督强化而行政监督弱化。合署之后，监察部门由反腐转化而和纪委一起抓领导干部廉洁自律、查办大案要案，纠正部门行业不正之风三大工作，对如何保持政令畅通、勤政高效等问题关注不够，失去了监察工作的重心。②监察部门在同级党委领导下工作。缺乏权威性的情况，纪委也不能避免。这样一种监督主体依附于客体的关系，是无法显示其权威性、独立性，难以形成最后关头的遏制作用，特别是对领导班子的“一把手”的监督更是无从提起。
（3）体系功能整体性不够，缺乏合力。在实践工作中，内外关系不顺，各监督主体不同程度地存在权限、方式、范围等不明确现象，又缺乏沟通、联系，工作中各行其是，各行其政。有的问题多方插手，有的问题无人问津。尤其在处理界限不清的疑难案件中，互相推诿、扯皮，无人过问。在工作中“空白带”、“交叉带”并列出现，难以形成整体合力，导致监督整体功能弱化，协作性不强，力度不够。
（4）工作属于被动，方式单一化。我们现在所施行的监督，是一种纠错性质的事后监督。“扬汤止沸，不如灭火去薪。”（《三国志》）要想真正杜绝、防止腐败、不当行政发生，必须关口前移，从源头上清除。李世民在一千多年前就已经说过：“浊其源而求其流之清，不可得矣。”（《纲鉴易知录》）所以事前防范性监督，并且是多元、多样化的监督方式是监督改革所向。
行政内部监督存在一些自身机制无法克服、更正的问题，需要一种强有力的补充机制，只有二者合力、才能真正创造一种完美系统，使得贪腐者不思贪、不愿贪、不敢贪，形成一个真正理想的行政环境。
强化行政外部监督的几个问题
在新的历史条件下，如何加强对公共权力的制约和监督，是执政党建设和国家政权建设面临的一个重要课题。江泽民同志在十六大报告中提出，要“从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。建立起对权力的有效监督制约机制是政治文明的一个标志。政治文明的核心是制度文明，包括政治制度、法律制度和民主制度。行政监督问题属于民主制度，即民主政治范畴。
行政监督，即对行政过程（包括行政决策和行政执行）的监察和督导。行政监督既是一种机制，也是一个过程。强化对行政权力的制约与监督，既包括强化对整个政府行政过程的权力制约和行为监督，也包括强化内外各种监督手段和健全与优化内外两种监督机制。
按照监督机制，人们通常把行政监督分为内部监督和外部监督两种。在机制正常运行，作用正常发挥的情况下，行政系统内部上下级之间、横向部门之间以及专设监督部门的监督，应该是最为直接、最易实施、效能最大、效率最高的监督。然而，中国行政系统内部扭曲的运行机制、微妙的组织关系和不良的人际关系使得行政内部监督的作用得不到有效发挥，使内部监督机制成为一种软约束，甚至流于形式。因此，强化外部监督，将是医治行政腐败的必然选择。本文拟从三个方面谈谈强化行政外部监督的问题。
一、根据：为什么要强化外部监督？
1．行政系统内控乏力、失灵有三类表现：
（1）公权异化现象
一是“权力四化现象”即公共权力的商品化、私有化、特殊化、家长化现象在行政系统中表现得尤为严重，权钱交易、权权交易、权色交易、卖官鬻爵的现象，公权私用、公事私办、以权谋私的现象，在特殊岗位谋取特殊利益的特权现象，惟我独尊、官大一级压死人、一把手说了算的独裁现象在行政系统也屡见不鲜。二是“公共部门三化现象”即公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化的现象在行政系统甚为流行。惟长官意志是从，部门利益至上，甚至执法就是罚款，管理就是收费，工作就是创收的思想和现象也屡见不鲜。
（2）诚信失缺现象
诚为立人之本，信乃经商之道。“人世”使中国人开始讲规则，而游戏规则的基础是诚信二字。但在行政系统，代表政府形象的许多官员乃至一些政府部门的一把手，却往往缺少诚信。譬如，弄虚作假的官场数字现象已经成为一些部门上下级之间心照不宣的现象；台上反腐败、台下搞腐败的官场两面人现象在一些地方和部门也习以为常。有人说，现在要警惕那些“工作并腐败着”的贪官，即装扮成“干部形象的腐败分子”，不是没有道理的。至于一些贫困地区的政府大搞“形象工程”以及形式主义的“送温暖”行动，招致群众的非议则更反映了一些地方政府行政行为的虚假性。
（3）腐败一体化和集团现象
所谓“一体化”即腐败者集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化于一身，全方位腐败，涉案种类向“高大全”发展。
所谓集团化，即腐败分子结成利益同盟，向串案、窝案演变。厦门走私案、沈阳慕马案、河北李真案是其代表。这类案件被称为大面积塌方！是典型的黑色腐败！而这种为数不少的集团化腐败案正是发生在政府内部的上下级之间和部门之间。
上述现象表明：政府内控乏力、失灵；不能过高寄希望于内部监督。
2．外部监督比内部监督更加现实、更有保障，理由如下：
一是无依附关系，较少不良人际关系，较少患得患失；地位独立，无利益牵扯，是“裁判”和“医生”的监督。
二是可以解决第一把手无人监督的问题。（目前第一把手腐败的案子越揭越多，新华社北京2003年1月5日一篇题为《从沈阳17个“一把手”落马看党内监督》的文章披露了沈阳“慕马案”牵涉17个“一把手”，就说明第一把手缺少监督）
三是从法理上讲，是否依法行政，不能由政府自己评价，而要让局外人评说。政府工作的好坏，应该由人民说了算。这就是为什么要强化行政外部监督的现实根据。
二、途径：如何强化外部监督机制？
1．健全对行政权力的外控机制
一是以法制权。即通过立法机关，实施宪法和法律的制约。
二是以权制权。即通过最高权力机关、执政党的权力、国家检察权、国家审判权对行政权进行的制衡。
三是以民制权。即（公民）权利对（公共）权力的制约，亦即民主监督，包括舆论监督、公民批评、社会组织的监督。
四是以德制权。即行政伦理约束（公务员行为规范）、社会舆论的压力、道德法庭的震慑（精神文明）等。
总之，要通过健全外部制衡机制，完善制衡体系，形成外控合力和制衡效应，实现有效监督。
2．强化对公共权力的民主监督（专谈以民制权）
首先，要明确强化民主监督的现实性。
①首先，要明确强化民主监督的现实性。
帕金森定律决定了权力具有自我膨胀本能。所谓“有权者滥用权力直到遇有界限为止”（孟德斯鸠），所谓“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”（阿克顿）都说明权力自我本能膨胀的官场病的存在。
世界著名的反腐专家克利特加德教授在一次演说中说：“腐败对人类的戕害仅次于暴政。”他认为，反贪反腐是21世纪世界各个国家和地区面临的最大问题之一。
②司法腐败、法律虚症使民主自救成为必然选择。
腐败分子中，李继周专管打击走私，王宝森专管反贪；山西绛县法院院长是“三盲”，河南汝州公安局局长专护黑；沈阳高院院长田凤歧、河南省副检察长路晓萍的落马，说明司法腐败之严重。
司法腐败是最可怕的腐败。司法腐败的可怕在于它会使法律患上虚症。执法犯法进一步助长了腐败的蔓延，司法腐败使最后一道防线发生危机，主权者只有选择民主自救！
③民主监督是委托代理者的监督。按照政治契约，代理者理应做到权力自觉，民主监督是委托者对权力不自觉的监督。民主监督的前提是“权力不自觉假设”。
其次，要确立一个观念：民主需要法制来保障。
①在民主监督过程中，新闻媒体的舆论监督和公民举报的确发挥了重要作用，但是，监督的代价惨重，成本太高。河南泌阳县广电局记者魏家强因监督被辞退；哈尔滨市民于新华因举报先被开除公职，继而差点被暗杀；武汉某厂职工为告贪污厂长花上万元，只得到400元奖励，成本是收益的25倍。
在程维高腐败案件中，举报人郭光允尽管最终胜利，但他举报所付出的成本，远大于程维高打击报复付出的成本。郭光允不但付出了长达8年的时间成本，而且付出了遭受残酷迫害的巨大成本，被非法关押，非法劳教，开除党籍，家人亲朋近20人受牵连，精神受打击，身体遭摧残。
为了减少代价，有学者提出“无罪推定”原则，可应用于监督主体，否则，舆论监督就会变成“原则肯定，具体否定”。对于传媒在履行监督职责时招致的纠纷，美国最高法院往往援引无罪推定原则，推定传媒具有善意而无须负责。据《工人日报》2003年12月31日报道，深圳市人民检察院把“新闻记者享有无过错合理怀疑权”写入刚刚起草的《深圳市预防职务犯罪条例》初稿。
②举报者得不到保护，腐败者得不到惩处，令人心冷齿寒。
举报信层层批转到被举报者手里的案例已不是个别。1992年。河北保定市政府集体经济办公室的一位科长李翠珍，会同9名干部举报该办主任苑荣娣（市检察院副检察长夫人）的经济问题。中纪委、检察部转给市纪委、监察局处理，结果信被转到举报人手里。苑召开会议说：“你就是写一万封信，还得我处理！”1993年，李翠珍前往中纪委当面举报，并递交书面材料，但不见回音。之后李翠珍等3人以诬告陷害罪被逮捕，并于1998年被分别判刑2年和1年半。3人上诉，在河北人大的重视和干预下，保定中院终于下达了无罪判决书。2003年4月，被关押20个月的3名受害人才出狱。这是一起典型的司法腐败案，也说明官僚主义者助纣为虐的危害。民主监督如果没有法制来保障，即不能持久，更难以扩大，最终将消解民主的力量。而中国要从工具性的“法制”走向价值性“法治”还有待时日。中国最大的问题是公民意识淡薄，宪政秩序混乱。前者是专制政治所致，后者是人治传统所致。对于权力的有效监督，光有健全的“法制”是远远不够的，必须要有以“法治”为依托的宪政才能得到保障。中国只有真正走上宪政之路，才能有效实施民主监督。
三、重点：完善人大制度，强化人大的监督职能
1．人大在中国政治结构中的特殊地位和基本职能
人大在中国政治结构中的地位十分特殊。议行合一的性质，使其既代表国家权力，又代表社会权利，从而集法制与民主于一身。
人大的基本职能就是立法与监督。
人大监督制度中目前存在的问题是：机构不健全、手段不得力、效果不明显。当前的人大监督状况是：一方面，各种监督制度比较健全；另一方面，各种违法违纪行为持续不断，我行我素。正如一位在人大工作的同志所说的：上级监督不到，同级监督不了，下级监督不算。
改革、完善人大监督制度的基本原则有三：一是权力授予与监督相统一原则；二是统一与效能的原则；三是地位独立与利益超脱原则。
2．完善人民代表大会制度的几点想法（建议）
（1）设立专门的监督委员会（或曰“人民监察委员会”），加强对公共权力的日常监督（包括党权和行政权）。可以建立类似于西方国家议会中“行政督查专员公署”那样的行政执法专门监督检查机构，确保人大监督检查行政执法工作的经常性和有效性。人大内设的专门监督机构的任务是：第一，受理人民群众对行政执法行为违法或不当的申诉、检举和控告；第二，组织协调人大对群众反映强烈、带有普遍性的行政执法问题的调查、质询和听证；第三，组织对重大行政执法案件查处工作的监督检查；第四，协调党政系统及司法系统对行政执法的监督检查；第五，就行政执法监督检查的实施情况以及在监督检查中发现的问题向人大或人大常委会提交报告。
（2）审计和反贪机构隶属于同级人大，并对其负责。这种制度的可行性在于，变内部监督为外部监督，变执行机关领导干部为权力机关领导，从而提升其法律地位，增强执法的独立性。
（3）完善组织法，制定监督法，依法监督。换言之，中国的反腐败机制要从权力反腐走向制度反腐。所谓权力反腐败，突出表现在主要领导批办案件上。把反腐败寄托于个别的部门和个人的权力上，就有极大的不确定性，因为以人治为特征的领导批办，可以这样批也可以那样批。所谓制度反腐败，就是要通过制度创新，构建国家的廉政体系。这种廉政体系应该是事前预防和事后惩罚统一的机制，而重点是预防机制。从十二大到十六大，中央的提法都是要“反对腐败”，而十六大报告明确指出，要“反对和防止腐败”。加上“防止”一词，是一个重大的战略性的变化，即把反腐重点转到了“打”与“防”并重。
在制度反腐方面，我认为应该借鉴香港廉政公署反腐倡廉的经验。香港廉署的反腐经验有三点：首先是具有高度的独立性。包括地位独立、人员独立、财政独立。其次是“三管齐下”的治贪方略。即由执行处、防止贪污处、社区关系处三个部门分别行使调查、预防、教育三项职能，使廉政公署集治贪、防贪、教育三项职能于一身。三管齐下的机制，使肃贪倡廉工作达到最高效能，起到标本兼治效果，使公职人员“不敢贪、不能贪、不想贪”。第三是完善的反贪立法和制度环境。譬如制度环境方面，除公务员的奖惩、晋升机制外，司法独立、新闻自由和民主参政制度都对反腐倡廉起监督作用。
