1897年11月，德国出兵强占山东半岛的胶州湾，接着是沙俄强占旅顺、大连，法国强占广州湾，英国强占威海卫和九龙，使整个中国面临被帝国主义列强所瓜分的紧急关头。这激起了全国人民反侵略、反瓜分的巨大声浪，也推动着资产阶级维新运动以更大的规模发展起来，出现了持续高涨的局面。
就在这样的背景下，康有为急急忙忙从广东来到北京，进一步向光绪皇帝上书。这次，和1888年那次上书大不相同，和公车上书时也有区别。这时，许多地方已经建立了学会、学堂和报馆，维新派已有了一定的组织准备和思想准备；而光绪皇帝和帝党骨干鉴于国内外日益恶化的形势以及恢复皇帝权势的要求，也在相当程度上接受了变法的主张，并有了将它付诸实施的决心。
1897年12月，康有为在北京赶写了又一封上皇帝书（第五书），书中全面分析了当时的国际国内形势，慷慨激昂地强调变法维新的紧迫性。他沉痛地指出，日本议院天天在开会，各国的报纸议论纷纷，都在讨论瓜分中国的事情，中国正面临着被列强瓜分的危机。而国内的情况也不容乐观，民众对统治者已完全失去信心，反抗情绪正越来越高涨，对统治秩序构成了严重的威胁。于是康有为在书中大声疾呼：现在已到了内外交困、山穷水尽的地步，如果再不变法，加以挽救，那么以皇帝为首的统治者就面临着被推翻的下场。为统治者的长治久安着想，康有为在书中替光绪皇帝出了3个对策：第一，以俄国彼得大帝、日本明治天皇为榜样，亲定国家大政方针，宣布全面变法。在变法措施制定和施行方面，仿效日本明治维新的做法，这是上策。第二，召集有才能的官员，谋划变法，逐日分批召见这些官员，商讨变法的具体方案和步骤，权衡轻重缓急，依次推行，这是中策。第三，督促各省大臣，各就本省实行新政，限令其在3年内做出成绩，否则就撤职查办，这是下策。以上3策，他请光绪帝选择一个加以实行，说是能行上策，则可强国；能行中策，可保弱国地位；能行下策，仅可免于亡国。康有为当然希望光绪皇帝能行上策，把日本的明治维新移植为中国的“光绪维新”，使中国走上独立富强的资本主义道路。
康有为这封上书，由于顽固守旧大臣的阻挠，而没有能送到光绪帝的手中，但因为它的内容痛切，在北京的一些官员和士大夫中辗转传抄，引起强烈的反响。天津、上海的报纸，还将它公开发表，使之广为流传。都察院的给事中（谏官）高燮（音谢xiè）曾认为康有为是一位忧国忧民的热血之士、可用之材，就上了一个推荐康有为的奏章，请光绪帝立刻召见康有为，委以重任。翁同和也趁势在光绪帝面前夸奖康有为。光绪帝准备召见康有为，但顽固守旧大臣从中拦阻，说是按朝廷的惯例，皇帝不能召见四品以下的官员，只能通过大臣“问话”代为转达意见。软弱的光绪帝于是改令大臣传康有为“问话”。
1898年1月24日，康有为被召到总理衙门，由李鸿章、翁同和、荣禄和刑部尚书廖寿恒、户部侍郎张萌桓等5大臣“问话”。这实际上是一次变法和反变法的小型辩论会，在“问话”过程中，康有为驳斥了荣禄、廖寿恒、李鸿章等人对变法的诘问和刁难，主张改变祖宗之法，强调变法应从改变法律、制度入手，并提出了变法的具体方案。康有为的想法，受到了翁同和的赞赏，他再一次向光绪帝保荐康有为承担重任。光绪帝又想召见康有为，但仍受到顽固派的拦阻，只好将原定的亲自问答，改为书面建议，并要康有为将他编写的《日本明治变政考》、《俄罗斯大彼得变政考》呈送上去。这次“问话”，使得康有为大大接近了光绪帝一步，光绪帝下令，以后对康有为的奏章、条陈应随到随送，不得阻拦扣压。
到了1月29日，康有为写成奏折上给皇帝，这就是著名的《应诏统筹全局折》（第六书）。这一回康有为是“应诏”（遵皇帝之命），而不是自说自话上书了。在这封上书中，康有为反复强调必须变法的道理。他指出，世界各国都是通过“变法而强”，都是由于“守法而亡”，“能变则全，不变则亡；全变则强，小变仍亡”。如果中国继续笃守旧法而不知变革，则前途不堪设想。只有毅然推行新政，走日本明治维新的道路，才能摆脱危亡，走向繁荣富强。
在上书中康有为还比较具体地提出了实行变法的3项措施。
第一，由皇帝出面，召集群臣宣誓变法，大臣们都要表示决心，革除旧习，努力维新，否则自请免官。
第二，设上书所于午门，允许天下士民自由上书，官员上书建议可以直接送到皇帝手中，无须代递，同时破格选拔人材。
第三，设制度局于宫廷，选拔通才数十人主持。皇帝每日到局仪政，哪些应增，哪些应改，哪些保留，哪些废除，都要订立章程，颁布施行。这实际上是设立策划和实施新政的领导机构。在制度局下要分设法律、度支（财政）、教育、农业、工业、商、铁路、邮政、矿务、游会、陆军、海军等十二局，地方则设民政局和民政分局，督办新政事宜。同时他还建议选派留学生，翻译外国书籍，改变科举制度，设立各种学堂，兴办银行，训练军队等等。
这个“统筹全局”的奏折，是康有为历次上书中比较重要的一次，反映了资产阶级维新派革新政治的全部要求，实际上成为戊戌变法的施政纲领。光绪皇帝看了这道奏折后，予以高度重视，就把它发给总理衙门的亲王、大臣会议。看来这个有血性的皇帝已经决心同顽固势力进行拚搏，推行维新了。
不久，康有为将自己的著作《日本明治变政考》、《俄罗斯大彼得变政考》等呈送给光绪皇帝，同时又施展出他的上书本领，写了上皇帝的第七书。在书中康有为着重称述俄国彼得大帝当年放下尊贵的皇帝身份，到瑞典等国游历学习，取得经验后回国进行改革，终于振兴国家的事迹，建议光绪帝向彼得大帝学习，出国游历，吸取改革经验。康有为的这封上书使得光绪帝进行变法的决心变得更为坚决了，他把康有为“统筹全局”的奏折和《日本明治变政考》等书置放在自己的写字台上，经常披阅，并开始零星地下达新政诏书，将维新变法逐渐提上了议事日程。
光绪皇帝对康有为等人变法主张的赏识和支持，使维新派人士受到巨大鼓舞。于是他们便联络各省旅京人士组成地区性的学会。1898年康有为等率先在京成立了粤学会，接着，林旭等成立了闽学会，杨深秀等成立了关学会，杨锐等成立了蜀学会。不久又先后出现了保滇会、保川会、保浙会等组织。它们通过各省在京人士的活动来扩大影响，把维新变法运动由北京推广到各省。这些地区性爱国组织的出现，反映了当时人们强烈要求变法救亡的愿望，标志着维新运动开始进入高潮。
1898年春天，北京又要举行会试了，康有为把握时机，准备动员和组织更多的会试举人参加维新运动，给顽固派造成巨大的政治压力，以推动变法。于是他积极奔走，多方联络，和御史李盛铎共同出面，将各省来京会试的举人组织起来，于4月12日在广东会馆召开大会，并成立了“保国会”政治团体。会上通过了《保国会章程》30条，以“保国，保种，保教”为基本宗旨，以救亡图存相号召，并决定在北京、上海各设总会，在各省、府、县设立分会，强调讲求变法、讲求内政外交和讲求经济实效，以协助政府进行治理。还规定了总会和分会的组织、权限、领导关系、入会手续，会员权利，等等。由此可见，从强学会发展而来的保国会，是维新派发起和组织的全国性爱国政治团体，已经初步具有了资产阶级政党的性质。
保国会的成立是当时社会政治生活中的一个重大事件。引起社会各界的普遍关注。不少爱国知识分子和中下层官吏纷纷参加，许多富商大贾列名会籍。200多人参加了成立大会，尔后保国会又先后于4月15日和4月19日在崧云草堂、贵州会馆召开了两次大会。出席者人数都在200人以上。康有为、梁启超等维新派领袖到会发表演说，宣传救亡图存的主张，听者无不为之动容。经过保国会的推动，维新变法的声浪在士大夫中更大程度地激荡起来，相当一部分人中间造成了非变法不可的舆论。
但是，在当时中国的政坛上，顽固派势力占有绝对的优势。尽管资产阶级维新派的改革要求是有限的，其斗争的态度也是怯懦和妥协的，可顽固派仍是无法容忍，处处加以反对、破坏。这从1888年以来就是如此，顽固派为了消除维新思想的传播，限制维新力量的成长，曾不择手段地禁止传播西学、焚毁新书、查禁报纸、封闭强学会、哄散南学会，驱逐维新人士。并打击和排斥同情、支持维新派的帝党人士，孤立光绪皇帝。现在维新派从强学会、南学会发展到保国会，由地区性的立会，进而发展为全国性的具有政党规模的统一组织，影响越来越大，顽固派自然是看在眼里，恨在心头，要千方百计进行恶毒攻击，必欲置其于死地而后快。
顽固派小罗喽、御史文悌第一个跳将出来，上书弹劾保国会，说它同所谓的“会党土匪”没有任何区别，诬蔑保国会“名为保国，势必乱国”，指责它仅仅是空喊保4万万人，而将大清帝国的命运置之度外。文悌的论调，引起所有顽固派的共鸣。顽固派头子之一、协办大学士荣禄公开对人说：康有为成立保国会，纯属犯上作乱行为，他这样狂妄，非杀不可！你们当中如有熟人入保国会的，叫他们当心自己的脑袋。欲加之罪，何患无辞，有个御史名叫潘庆澜的，居然在上奏中给康有为等人扣上了聚众滋事，阴谋叛乱的罪名。顽冥不化的军机大臣刚毅，准备据此进行查究。一时间，黑云压城城欲摧，局势对康有为等维新派相当不利。一些不坚定分子，在权势显赫的顽固派威胁之下，畏葸退缩，退出了保国会。连身为保国会发起人之一的李盛铎，这时也见风使舵，反过来上疏攻击保国会，以求免祸。
所幸的是，光绪皇帝不仅没有听取顽固派的陈辞滥调，反而替保国会辩护和撑腰，声称“会能保国，岂不大善”，表示不能加以查究。光绪还果断地免去了文悌的官职，给顽固派以一个反击。但尽管如此，保国会还是无法再坚持下去，不久便自行停止活动。其他如保川、保浙、保滇诸会的命运，也和保国会一样，很快走向瓦解了。
保国会的兴起，说明维新运动正处于持续高涨的阶段；而它的很快衰亡，则表明顽固势力的强大，维新变法的道路决不会平坦，守旧与维新之间的对立是无法加以调和的。这种对立的中心问题是三个，一是要不要变“祖宗之法”；二是要不要废八股、提倡西学；三是要不要兴民权、实行君主立宪政治。维新派是问题的提出者，他们的答案是“要”。顽固派是问题的反驳者，他们的答案是“不要”。双方围绕这些重大问题展开激烈的言词论战和政治交锋，成为整个戊戌变法运动演变、发展的主线。
虽然保国会因被顽固派破坏而夭折了，但是它的宗旨和康有为、梁启超等人在会上发表的演说，却由于在天津、上海、广州各地报纸刊载而产生了很大的影响，变法事业仍在按着既定的轨道一步步走向成熟。
