§§§第一节概述
一、初级卫生保健法的概念
初级卫生保健法是调整基层卫生服务活动中产生的各种社会关系的法律规范的总称。
初级卫生保健（primary health care，PHC）是指人群最先接触到的最基本的、人人能够得到的、体现社会平等权利的、人民群众和政府都能负担得起的第一线的卫生保健服务。
《阿拉木图宣言》将初级卫生保健定义为：初级卫生保健是一种以切实可行、学术上可靠而又为社会所接受的方法和技术为基础的基本卫生保健，通过社区中个人及家庭的充分参与得到普及，其费用是社区和国家以自力更生及自决精神在各个发展阶段所能承担的；它既是国家卫生体系和社会经济总体发展的一个组成部分，又是国家卫生体系的中心环节和活动焦点；它是个人、家庭、社区与国家卫生体系接触的第一级，能使卫生保健尽可能接近人民的住处和工作场所；它是卫生保健持续不断进程中的起始一环。初级卫生保健与“人人享有卫生保健”是统一的，前者是手段，后者是目标。
二、初级卫生保健法制建设
WHO为推动初级卫生保健的实施，制定了相应的政策、策略、目标和指标，并十分重视卫生立法工作，把它作为国际和各国实施卫生政策的重要手段。1977年第30届世界卫生大会通过了“2000年人人享有卫生保健”的重要决议，并指出：“适宜的卫生法规对加强卫生服务机构，特别是确保农村及其他缺医少药居民的初级卫生保健是极其重要的。”
1978年9月，WHO和联合国儿童基金会（UNICEF）在前苏联哈萨克首府阿拉木图召开了国际初级卫生保健会议，把初级卫生保健作为实现“人人享有卫生保健”全球目标的根本途径，并发表了著名的《阿拉木图宣言》。1979年第32届世界卫生大会通过了阿拉木图会议报告和宣言，开始制定人人享有卫生保健全球策略。1979年《WHO卫生立法规划》指出：“为了贯彻初级卫生保健，在一定情况下，需要制定新的卫生法规，或者修改现行法规。”WHO还积极敦促各国政府承担责任。1981年第34届世界卫生大会在通过全球卫生战略的同时，要求各会员国自愿加入这一卫生协议，制定或加强和执行卫生战略，以推动初级卫生保健的开展和持续发展。大会还将政府认可卫生保健策略为官方政策作为卫生保健指标之一。在WHO的积极倡导和努力下，许多国家相继承诺了开展初级卫生保健的责任和义务，制定了一系列的卫生政策，颁布了有关的卫生法规，有力地推动了初级卫生保健的发展。
我国积极响应WHO提出的“人人享有卫生保健”全球战略目标和初级卫生保健的策略，并与WHO合作，引进和完善初级卫生保健的理论和技术，发展并推动了我国的初级卫生保健工作的深入发展，取得了一定的成绩。但是也应看到，我国推行初级卫生保健主要靠政策及行政手段，从全国的进展来看，发展很不平衡，存在不少薄弱环节和工作难点，一些具有广泛社会性的卫生保健项目发展缓慢，农村居民的健康保健措施落实困难很多，部门配合、居民参与还有待加强。
为了使初级卫生保健工作有法可依，在农村初级卫生保健方面，国家制定了《我国农村实现“2000年人人享有卫生保健”的规划目标》、《初级卫生保健工作管理程序》、《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001～2010年）》等。在城市社区卫生服务方面，国家制定了《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》、《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》、《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》等。此外，有一些省制定了初级卫生保健地方法规。
目前，国家正在抓紧制定《初级卫生保健法》，对初级卫生保健工作的原则、政府和社会的责任、公民初级卫生保健的权利和义务、健康保障制度、初级卫生保健机构、初级卫生保健服务、投入与保障制度等作出规定，以保障初级卫生保健工作的发展。
三、初级卫生保健的基本原则和内容
1.初级卫生保健的基本原则
为了使每个人都有权享受卫生保健，初级卫生保健实行下列基本原则：①合理布局。平等合理分配卫生资源，保证人们接受卫生服务的机会均等，不能忽视乡村和城郊居民。②社区参与。社区主动参与有关本地区卫生保健的决策及部门的协调行动至关重要。③预防为主。卫生保健的主要任务是预防和保健，为增进健康服务，而不仅是治疗工作。④适宜技术。卫生保健采用的不是尖端技术，而是科学上可靠、社会能接受和适用、经济上能够负担的技术。⑤综合利用。卫生服务仅仅是所有保健工作的一部分，它与营养、教育、饮水供应、住房等同属于人类生活中最基本的和最低的需要。
2.初级卫生保健的内容
根据《阿拉木图宣言》，初级卫生保健的内容包括4个方面、8项要素。
（1）4个方面：①促进健康。包括健康教育、环境保护、合理营养、饮用卫生安全水、改善卫生措施、开展体育锻炼、促进心理卫生、养成健康生活方式等。②预防保健。在研究社会人群健康与疾病的客观规律，以及它们和人群所处的内外环境、人类社会活动的相互关系的基础上，采取有效的措施，预防疾病的发生、发展和流行。③合理医疗。包括早期发现，及时提供医疗服务和有效使用药品，以免疾病发展与恶化，促进早日好转痊愈，防止带菌（虫）和向恶性发展。④社区康复。对已丧失正常功能或功能上有缺陷的病残者，要通过医学的、教育的、职业的和社会的措施，尽量恢复其功能，使他们重新获得生活、学习和参加社会活动的能力。
（2）8项要素：①针对当前主要卫生问题以及预防和控制方法，开展卫生宣传和健康教育。②改进食品供应，增进必要的营养。③提供充足的安全饮用水和基本的环境卫生设施。④开展妇幼卫生保健和计划生育。⑤积极防治传染病。⑥预防和控制地方病。⑦常见病和伤残的合理诊断与治疗。⑧保证基本药物的供应。
四、WHO推动初级卫生保健的措施
WHO为了推动初级卫生保健的发展，敦促各国政府承担责任，健全初级卫生保健法律制度，同时采取了一系列措施。
1.组织各部门协作，促进国际间的合作
初级卫生保健工作涉及社会生活的方方面面，单纯依靠卫生部门是不行的，必须进行多部门的协作，特别是与农业、畜牧业、工业、食品、教育、住房、群众工作、交通等部门的协作。虽然初级卫生保健主要依靠自力更生和自决精神，但不排除国际间的合作。《阿拉木图宣言》针对全世界1/2以上的居民得不到基本的卫生保健服务以及大多数国家的卫生资源集中在城市这种状况，提出要公平合理地分配卫生资源，以保证人人享有卫生保健；建议各国政府在合理使用本国资源的同时，还要利用外来资源，加强国家、区域和全球的合作；赋予发达国家向发展中国家提供财力及技术帮助的义务，以帮助他们加快实现建立和健全初级卫生保健体系的步伐。
2.筹措卫生资源，健全服务网络
WHO敦促所有会员国为卫生事业调拨充足的资金，要求各国每年至少有5%的国民生产总值用于卫生事业，并且有一笔适当比例的卫生经费用于地方卫生保健，以保证初级卫生保健有充足的经费支持和城乡资源占有的相对公平；要求发达国家的卫生经费至少有0. 7%转拨给不发达国家，以支持这些国家的人人享有卫生保健战略，最终实现全球卫生战略目标。加强卫生服务机构建设，要求在步行或坐车1小时行程距离内有当地的卫生保健机构；健全卫生服务网络，使居民都能平等地得到卫生服务。
3.开展健康教育，发动居民参与
WHO非常重视健康教育，把协助各国开展卫生宣传教育工作作为自己的一项重要任务，将成年男女受教育比例列为一项保健指标。在居民中广泛进行卫生宣传和教育，以提高居民的自我保健能力。《阿拉木图宣言》还确认人民有个别地及集体地参与他们的卫生保健的权利和义务，要求吸收人民群众及社团参加卫生战略的实施机构，广泛听取人民的要求和需要，通过人人参与来实现初级卫生保健。
4.加强技术研究，发展卫生人力
WHO十分重视卫生技术的开发研究，通过举办合作中心、国际技术交流、卫生考察、出版刊物等途径，介绍技术研究的新发展，加强国际信息交流与合作，鼓励各国积极进行技术开发与利用，推广适宜技术。大力倡导对初级卫生保健工作人员的培养，积极协助各国制定卫生人力发展规划，发展医学教育，采取派遣专家讲学、举办培训班、出国进修等途径，发展卫生人力，以充实各国的人员力量。
五、“人人享有卫生保健”规划目标的评价
WHO提出供全球使用的最低标准四大类指标是：卫生政策指标、社会经济指标、卫生服务指标和人群健康指标。其中包括12项具体指标：①人人享有卫生保健战略已得到政府认可，作为官方一级的政策；平均分配足够的资源；社区高度参加；为国家卫生发展建立一套适宜的组织体系及管理程序。②吸收人民群众及社团参加卫生战略的实施机构，广泛听取人民的要求和需要；卫生事宜的决策权充分下放到各个行政级别。③至少有5%的国民生产总值用于卫生事业。④有一笔适当比例的卫生经费用于地方卫生保健，即用于除医院以外的第一级服务，其中包括社区卫生保健、卫生中心保健、诊疗所保健等。⑤卫生资源分配公平，即人力、经费、设施等按人口、地区、城乡公平分配。⑥发达国家的卫生经费至少有0. 7%转拨给不发达国家，以支持这些国家的人人享有卫生保健战略。⑦全体居民都享有初级卫生保健，至少达到：在家中或步行15分钟的距离之内有安全水，以及在家中或在邻近地方有适当的卫生设备；实施白喉、破伤风、百日咳、麻疹、小儿麻痹和结核的免疫接种；在步行或坐车1小时行程距离内有当地的卫生保健机构；能够得到至少20种基本药物；有经过培训的人员接生，以及护理儿童至少到1岁的措施。⑧儿童的营养状况应是：至少90%新生儿的出生体重达到2 500克，至少90%的儿童体重符合其相应年龄组的体重标准。⑨婴儿死亡率下降到50‰以下。⑩平均出生期望寿命在60岁以上。○11成年男女受教育比例超过70%。○12人均国民生产总值超过500美元。
人类已经进入21世纪，近20年来全球卫生战略实施成效卓著，但要达到“人人享有卫生保健”的目标，任务仍然艰巨。因此，WHO近年来指出，“人人享有卫生保健”战略目标要长期坚持下去，要成为地球上每个国家、每个地区、每个人不断为之奋斗的目标。
§§§第二节农村初级卫生保健的法律规定
一、农村初级卫生保健的概念
农村初级卫生保健是指农村居民应该人人享有的，与农村经济社会发展相适应的基本卫生保健服务。
农村初级卫生保健是我国社会经济发展总体目标的组成部分。它关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。改革开放以来，党和政府为加强初级卫生保健工作采取了一系列措施，农村缺医少药的状况得到较大改善，农民健康水平和平均期望寿命有了很大提高。但是，从总体上看，农村初级卫生保健工作仍比较薄弱，体制改革滞后，资金投入不足，卫生人才匮乏，基础设施落后，农村合作医疗面临很多困难，一些地区传染病、地方病危害严重，农民因病致贫、因病返贫问题突出，因此，实施初级卫生保健的关键在农村，农村是医疗卫生工作的重点。
1990年，卫生部、国家计委、农业部、国家环保局、全国爱卫会根据我国的实际情况，参照WHO提出的最低标准，联合发出《关于下发〈我国农村实现“2000年人人享有卫生保健”的规划目标〉的通知》及3个附件：《我国农村实现“2000年人人享有卫生保健”的规划目标》、《初级卫生保健工作管理程序》、《“2000年人人享有卫生保健”评价标准》；确定了我国农村实行“2000年人人享有卫生保健”的13项初级卫生保健指标及最低标准预定值。经过10年努力，我国农村已基本实现了1990—2000年初级卫生保健阶段性目标。
为了健全农村卫生服务体系，完善服务功能，实行多种形式的农民医疗保障制度，解决农民基本医疗和预防保健问题，努力控制危害严重的传染病、地方病，使广大农村居民享受到与经济社会发展相适应的基本卫生保健服务，不断提高农民的健康水平和生活质量，开创新世纪初级卫生保健工作的新局面，2001年5月24日，国务院办公厅转发了国务院体改办、卫生部等部委《关于农村卫生改革与发展的指导意见》；2002年4月29日，国家发布了《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001—2010年）》。
2002年10月30日，中共中央、国务院发出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，指出坚持以农村为重点的卫生工作方针，从农村经济社会发展实际出发，深化农村卫生体制改革，加大农村卫生投入，发挥市场机制作用，加强宏观调控，优化卫生资源配置，逐步缩小城乡卫生差距，坚持因地制宜，分类指导，全面落实初级卫生保健发展纲要，满足农民不同层次的医疗卫生需求，从整体上提高农民的健康水平和生活质量。
作为落实上述决定的重要举措，2003年10月经中央批准，卫生部成立了农村卫生管理司。其职责是：全面规划农村卫生改革和发展，研究拟订农村卫生事业发展的政策建议，指导农村卫生服务和业务工作；开展农村医疗保障制度改革试点，总结并推广各地经验，推进全国新型农村合作医疗制度的建立；加强农村公共卫生基础设施建设和农村卫生人才培养，协调开展农村健康教育与健康促进活动，拟订卫生支农和卫生扶贫等相关政策规划，监督指导各地对中央加强农村卫生工作政策措施的落实情况。
二、中国农村初级卫生保健发展纲要（2001—2010年）
1.总体目标
深化改革，健全农村卫生服务体系，完善服务功能，实行多种形式的农民医疗保障制度，解决农民基本医疗和预防保健问题，努力控制危害严重的传染病、地方病，使广大农村居民享受到与经济社会发展相适应的基本卫生保健服务，不断提高农民的健康水平和生活质量。到2010年，孕产妇死亡率、婴儿死亡率以2000年为基数分别下降1/4和1/5，平均期望寿命在2000年基础上增加1～2岁。
2.主要任务
