抛开各国基础设施产业规制体制改革的政治经济背景的具体差异，改革的实质诱因主要是由于技术进步和需求变化导致部分基础设施产业自然垄断性质发生了变化，引起治理方式相应调整，更多的还是基础设施产业原有的规制或国有化的治理方式效果较差甚至无效的缘故，迫使政府寻求新的治理方式。这样，基础设施产业规制体制改革的实质可理解为基础设施产业治理方式的变革。
基础设施产业规制体制改革的基本思路是在仍然具有自然垄断性质的业务领域更新规制方式，实行激励性规制，这必然涉及规制制度框架的重新构建，即法律框架、微观企业基础、规制机构“三位一体”框架。在自然垄断性质已经发生变化的领域打破垄断，放松甚至取消规制，实行竞争制度，最基本的因素就是建立反垄断机构和反垄断法律。同时，在实行规制的自然垄断性业务与实行竞争制度的非自然垄断性业务之间，有很广阔的中间领域，即兼有竞争和规制部门的特性。从整体上讲，竞争制度与规制制度关系的演进呈现出一种竞争日渐增长，规制范围日渐缩小的趋势，这也符合世界各国基础设施产业规制改革的一般趋势。
从各国基础设施产业规制体制改革实证经验看，自２０世纪７０年代以来，美国、英国、日本等发达国家对电信等基础设施产业实行了放松规制。美国是从１９７１年起开始实行放松规制的。放松规制取得了巨大的收益，到１９９０年为止美国共获得了４００亿美元的收益。但从整体上分析，发达国家放松规制的主要领域还是集中在自然垄断性质已经发生变化的基础设施产业以及原有基础设施产业中的大量非自然垄断业务部分。随着现代技术的发展和需求的改变，自然垄断产业也在发生着巨大的变化，产业属性也在不断改变。对于电力、铁路、航空等基础设施产业，则应区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，对于大量非自然垄断性业务则允许多家企业竞争性经营。而对自然垄断性业务应区别对待，政府继续对其进行规制。为给被规制企业以提高效率的激励，在仍然需要规制的领域，西方国家普遍引入了激励性规制。实践证明，激励性规制的实行对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。
各国基础设施产业规制体制改革还有一个共性，即都以法律为基础进行规制及规制改革。各国在规制改革过程中都以整个政府规制体制的总体框架为依据，制定了较为完善细致的法律、法规，使整个规制改革过程有法可依，这也体现了市场经济就是法治经济的特征。在实施基础设施产业规制时都组织了专门的机构负责。在规制改革过程中，产权变更或放松规制都对原有规制机构存在的必要性及存在形式提出了疑问。针对这种新情况，各国都对已存在的规制机构进行了调整，或设立新的规制机构以适应规制改革的需要。同时，各国还积极引入竞争机制，完善产权制度。
美国基础设施产业的传统治理方式为私人经济负责，政府进行规制。从企业产权制度角度分析，这方面改革并不是其重点，而在于采取组织结构调整等措施以推动竞争机制的建立，拆分ＡＴ＆Ｔ就是一个典型案例。而英国和日本基础设施产业规制改革情况与美国情况相比还多了一个环节，即进行企业产权制度改革，使新组建的企业自负盈亏，构建激励性规制改革的微观企业基础。同时进行组织结构调整，将竞争机制的建立与企业产权制度改革同步进行。在基础设施产业规制体制基本框架下，还必须对相关组成要素作进一步的深入分析。
３．规制机构与反垄断机构的设置与配合问题
由于其自然垄断性质，基础设施产业过去都成为反垄断法（竞争法）的例外范围。伴随着竞争机制的引入和规制的减少，竞争法在基础设施产业的逐步适用和范围的扩大，反垄断机构与竞争法在基础设施产业治理结构中的地位就越突出。这就涉及规制机构与反垄断机构的设置和配合问题。一种模式是规制机构行使基础设施产业规制权和反垄断处理权，规制机构有权就竞争问题做出决定而不受反垄断机构的审查。这种模式应该说随着近年来的规制改革浪潮已经发生了很大变化，适用范围越来越小。另一种模式是废除规制机构，而由反垄断机构行使规制权力。这种模式的优点是形成了反垄断法律适用的统一性，但缺陷是不能保证某些规制目标，如普遍服务、互联互通的实现，尤其对于经济体制转轨国家而言，仅仅依靠废止规制并不能导致竞争格局的自然形成。
还有一种模式就是规制机构和反垄断机构之间相互合作，合作形式可以多种多样，从权力构架上分类，可分为分权型合作与权力共享型合作，这种模式对基础设施产业而言应该是最为基本的形式。
为了避免共同管辖权的冲突，必须建立一个独立的司法制度，从根本上解决双方之间可能发生的冲突。
此外，有关规制机构设置还存在一些值得进一步思考的问题，比如，在一个基础设施产业设置一个规制机构，还是几个相关产业设置一个规制机构。基础设施产业的技术进步导致产业融合的趋势越发明显，原来建立在界限明显的产业基础上的规制框架已经不能完全适应新技术的要求，这就要求在产业融合之后调整规制机构设置办法。从实际情况看，在美国联邦层次和多数欧盟国家，设立了多个“特殊部门”规制机构，而在澳大利亚和美国的许多州，却设立了一个“全能型”规制机构，来规制所有被规制产业的活动。
眼下，英国也正在考虑合并规制机构，如天然气和电力两个规制机构合并成一个能源规制机构。中国基础设施产业规制机构的设置也应考虑相关机构的合并问题。
在基础设施产业中，规制机构与反垄断机构应相互合作。同样，规制法与反垄断法的制定也是同等重要。今后应结合基础设施各产业技术经济特性的差异，对规制机构设置和责权划分、有关价格、市场准入条件等政策内容做出明确规定。目前应加快修改完善《铁路法》、《电力法》等基础设施产业规制法。在修改过程中，还应注意改变立法理念，除了保证国家基础设施安全之外，规制法更应以监管整个产业的市场运行为基本目标。随着中国基础设施产业政企分开、产权多元化改革以及竞争机制的日益深入，特别是在中国加入ＷＴＯ之后的今天，一部反垄断法的重要性越发明显。
在反垄断权力分配与执法体制上，反垄断法与这些基础设施产业规制法的关系是普通法与特别法的关系。规制机构和反垄断机构的相互合作，在规制权和反垄断权的划分和协调方面必须由规制法和反垄断法共同加以规定。
４．国有企业产权制度改革与私有部门的作用
从理论上讲，国有化方式和规制方式选择依据应该是这两种治理方式成本与收益的比较。从国际经验看，美国基础设施产业选择私人经济负责，政府进行规制的方式，其改革核心是创新传统报酬率规制体系，引入激励性规制。英国、日本等国在改革前多是采取国有化方式，政府直接垄断经营，从改革趋势看也是进行产权制度改革，实行股份制改造。伴随着基础设施产业产权制度基础的变革，规制体系也相应调整。这一结论对中国国有经济改组具有较大理论启示意义。长期以来，理论界和实践部门通常认为基础设施产业需要由国有企业来经营。现在，中国开始注意基础设施产业国有企业垄断经营的种种弊端，开始在传统自然垄断领域引入竞争机制，打破垄断。从总体上看，目前对基础设施产业改革的认识仍然比较狭窄，多数认为改革仅仅是在原有国有经济框架下竞争机制的引入、垄断局面的打破问题。为从根本上促进中国基础设施产业的长远发展，必须跳出基础设施产业改革局限在原有国有经济框架内调整的局面，对传统的政府通过国有企业直接垄断经营的治理体系进行根本性改革。从这个角度出发，自然需要对基础设施产业中的国有企业进行产权制度改革，搞真正的股份制改造，从而构建激励性规制改革的微观企业制度基础。加快基础设施产业中国有企业产权制度改革，将为中国私有部门的进一步发展提供广阔的机会。但这并不是说中国基础设施产业全部应改由私有经济负责，因为毕竟还有中国经济发展阶段和体制传统的约束。
５．竞争机制、产业分割与非对称规制
基础设施产业规制体制改革的一个重要原因是部分领域自然垄断性质的变化，为更好地引入竞争机制，一般需要采取产业分割的方式分解原有庞大的基础设施产业。中国传统的基础设施产业采取的是大一统经营模式，即既经营自然垄断性业务，同时又经营非自然垄断性业务，必须考虑对基础设施产业原有组织结构进行分割重组，以实现非自然垄断性业务的有效竞争和自然垄断业务的有效规制的合理组合。当然，自然垄断性业务与非自然垄断性业务的分割还依赖于一些条件和技术，比如网络开放运营的管理技术和方法，必须根据技术发展和管理水平的提高来稳步推进分割进程，同时还需考虑分割后产业的国际竞争力情况，以适应中国加入ＷＴＯ的现状。
对基础设施产业而言，产业分割仅仅是形成竞争机制的一种手段，还必须放松甚至取消非自然垄断性业务领域的规制，允许新企业的准入。但是在引入竞争后的最初一段时间，原有主导企业仍将占据几乎全部市场，而其余的市场则由少数或多数的新进入者瓜分。这种情况下，与新企业相比，支配市场的原有企业在竞争方面具有压倒性的先动优势，同时它还可以凭借这种先动优势采用价格手段或非价格手段排挤新进入企业，实施所谓策略性行为。
此时单纯从反垄断规制的角度对原有企业的排他性行为进行监督和限制是不够的，还应对其实行严格的规制，而对新进入企业实行简化规制，这被称为非对称规制。非对称规制政策的实行引起了一些争议，偏向新进入者的非对称规制政策可能对原有企业并不公平，如长期实行，必定扭曲价格信息、恶化资源配置。所以，非对称规制是一种特殊时期的特殊政策，当市场真正形成有效竞争的局面后，政府就可以逐步取消对新进入企业的优惠措施，把非对称规制政策改为中性的干预政策，以充分发挥市场的调节功能。从总体趋势上看，非对称规制将随着市场竞争的不断发展逐步减弱实施力度。
二、政府在基础设施领域的规制分类
随着基础设施领域产权制度、投融资体制改革的推进，以及竞争程度的提高，政府在基础设施领域的职能将会发生变化。主要表现在两个方面：一是职能的减少，二是角色的转换，即政府将从主要扮演投资者、经营者的角色转换为主要扮演规制者的角色。
针对基础设施领域存在明显的自然垄断性、规模经济效益和社会经济效益（正外在性），政府对基础设施的规制集中在以下几个方面。
１．进入退出规制
具有明显自然垄断性和规模经济效益的基础设施项目，只能由一个或少数几个企业经营，这时，政府就要对潜在进入者的进入进行严格限制，以避免重复建设和资源浪费。政府首先依据自然垄断性和规模经济的大小确定经营权数目，再借助投标招标程序在众多的潜在进入者中分配这些有限的经营权。在竞标结束后的合同存续期间，政府将通过行政手段禁止潜在进入者的进入。
２．社会规制
对于社会经济效益明显的基础设施项目，政府应该为从事这些项目的企业设定非经济目标，如针对电信运营商普遍服务义务，这些目标要在服务合同中明确规定下来，成为竞标者考虑的一个因素。非经济目标的实现同样要支付成本，这就要求政府同时制订一个补贴计划。补贴计划也要在合同中写明，补贴数量不可随意更改，以提高那些承担社会目标的基础设施企业的预算约束硬度和财务独立性。
３．价格规制
为了防止基础设施中的垄断企业凭借垄断地位，提高价格，获取垄断利润，政府应对垄断企业的价格进行规制。
４．联结规制
在基础设施领域，垂直一体化特征比较明显，网络运营与网上服务具有严格的上下游关系。网上服务只有通过网络才能完成。
当网络运营与网上服务分开经营时，网络运营企业就有可能利用自己在垂直结构中的垄断地位对网上服务企业提出苛刻的条件，甚至禁止服务企业与网络联结，这就需要政府对联结进行规制。
一个基本的规制原则是：如果网上服务是竞争性的，如电信服务，就应该保证任何一个愿意从事该项服务的企业，在接受合理入网价格的前提下，能自由入网。禁止网络运营企业同时经营网上业务是实现联网自由的一个前提条件。
三、政府对基础设施规制的一个探讨：价格规制
价格规制是政府规制自然垄断行业的一个重要手段，基础设施是典型的具有自然垄断属性的领域，因此，政府要在对其进行综合性的规制，其中价格规制是重要的一个方面。在自然垄断行业，各国政府都不同程度地控制垄断经营者的价格。在我国，价格的制定通常是由财政局、物价局等政府干预决定的，尤其是市政、公用基础设施行业，具有准公共物品的特性，属于公共产品或准公共产品，其定价要比一般产品复杂得多，它既不能完全根据产品成本定价，又不能按照市场供求形成价格，既要考虑企业的盈利，又要照顾消费者的承受能力，对许多产品既有国家政府的补贴，又需要消费者适当负担，价格的定位往往是福利性行政定价，价格偏低，背离了实际生产经营成本。这抑制了经营者的潜能，消极了经营者的主观能动性，也阻碍了投资各方的进入。国内外的经验也都已证明：价格太低，不仅造成普遍亏损，而且与建立商品意识与节约机制相违背。但是，放任自流，自由定位，目前的市场又无法接受和承受。因此价格的确定应根据其属性，采取不同方式和程序加以制定。
１．价格规制的原则
政府控制自然垄断价格的目的是在保护消费者利益的同时，鼓励经营者投资，实现供求平衡。
