林则徐用手势止住扎南山，捂着额头想了一会儿说：“何为整饬吏治？改变一些办事方式、办事程序，那不叫整饬吏治；颁布一些律条对官员进行约束，那不外乎是大耗子对小耗子说：现在要消灭老鼠，你们都收敛点——这也谈不上是整饬吏治。真正的整饬吏治实际上就是治吏，是对官吏的整治清理，而治吏必须正本清源，从用人选官制度上入手；对拟用的官吏要晓示天下，广纳官绅学人的意见，然后再做定夺；对官吏的官声政绩要交由天下评说，对官吏的奖惩擢降不要凭上司和皇上的一时兴起，而是要依据舆论。这样一来……”
“这样一来，”扎南山打断林则徐的话说，“假如皇上命你负责整饬吏治的话，你的话还没有说完，恐怕就被官员们一拥而上把你撕成碎片了。”
交谈到了互相抢话头来说的时候，就说明相互之间已经谈得很投机、很深入了。他们在水榭中谈了很久，直到仆人来禀报说宴席早已备好，只等二位大人前去开席，二人才出了水榭，上了往回划的小船。
官署里一应俱全，仆人们又照料得无微不至，这一夜林则徐睡了一个长长的好觉，早晨起来感到疲乏全消，心情也自觉颇为爽快。这一天的天气实在好，艳阳高照，春风拂面，空气里充溢着一股融融的暖意。这样的天气本来最适合到野外去踏勘，按他的性格，今天一早就应该出发前往垦荒地点，开始丈量新开地亩、勘察水利、核计工费、预计产量、商定招揽承种民户事宜。可是今天全庆没有到，他不能擅自行动，只好等着。他是一个效力赎罪的谪官，而全庆是喀喇沙尔办事大臣，是有顶戴花翎的朝廷命官。当然，钦差不一定非得是在职的官员，也常有奉了钦差的下级官员主事而上级官员听命的事，那都要看皇上的谕旨里面是怎么说的。如果有两三个人领受了同一个钦差，那要看谁的名字排在前面。道光皇帝的谕旨明白宣示，此次赴南疆履勘，全庆的名字是排在前面的。谁的名字排在前面，谁就是主事者，而名字排在后面的人就得听命于他，这是官场上的规矩，为官者可以不在乎事情办得怎么样，但是排名顺序是不能不在乎、不能不敏感的。虽然林则徐与全庆私交不浅，但事关皇权祖制，谁也不敢造次。
他是一个闲不住的人，整理了一会儿日记，写了几封书信，他就托扎南山的衙吏请来了库车城中的商家大户，询问当地民生，征询对屯垦的意见。他让林聪彝去筹集绳丈步弓，做好准备，等全庆一到，就可以立即赴垦荒地点实勘地亩。
干吗要费这么大的劲去核查各城的开荒垦田情况呢？这还不得不说到新疆的屯垦。
新疆的屯垦起于汉，盛于唐。西汉武帝、宣帝时，在西域征伐匈奴的汉军与乌孙军队已经超过了二十万人。西域地广人稀，经济基础薄弱，物产仅够供养当地生灵，二十万大军的给养靠当地解决是十分勉强的；加之汉朝政府对长期受匈奴剥削奴役的西域各国人民采取了怀柔政策，帮助他们恢复和发展生产，而不以驻军增加他们的经济负担，不向当地征用粮草。但是，二十万大军的给养靠内地运送，交通线太长，路途又极险恶，困难重重。于是汉军采用了边打仗边开荒生产的屯田方针，自力更生解决一部分粮草供应，并设置了“领护”，专司屯田事务。后来设立政府行政机构西域都护府以后，屯田事务交由都护府统一管理。到了唐代，为了保护得之不易的繁荣局面和东西方物质文化交流，政府在西域的长期驻军更多。尽管是太平盛世，但西域各地仍受地利的局限，经济仍然落后。唐王朝也采取了保护和扶持西域地方经济的政策，不向当地征用军资，而是在安西四镇的统一领导管理下，遍设屯田地点，大力发展军垦，解决三军的部分军需。清朝乾隆皇帝平定了准噶尔叛乱和大小和卓叛乱以后，大力加强新疆的常备军力，驻军粮草的一部分仍然是用屯垦的方式解决。军队除了值勤部队以外，都有自己的屯垦任务。清王朝还从东北将锡伯人和达斡尔人整个民族的男女老少、牛羊鸡犬一并调往新疆，安置在伊犁河和塔尔巴哈台一带，既作为军队驻防，同时又作为移民开荒生产，自谋生计。那时军队有军屯，地方上有招揽内地民户承耕的民屯，还有利用苦役犯耕作的犯屯，屯垦已成一定的规模。但是时间一长，情况就发生了变化。特别是到了道光朝，由于疏于管理，加上军屯官兵员额不断减少，大部分屯田撂荒；民屯的热劲一过，有些民户返回了内地，留下的成了当地纯粹的农民；犯屯一直规模比较小，对于屯垦战略来说构不成影响。新疆的行政与军队开支，基本上依赖于朝廷的拨款。
1843年春夏，也就是林则徐到达伊犁后不久，伊犁遇到了少见的旱灾，尚余的为数不多的屯田眼看着将颗粒无收，向地方筹措粮草也将像抓一堆陈年的核桃皮，用大锤也砸不出几滴油来。
在这之前，林则徐刚到伊犁的时候，就听伊犁将军布彦泰说，道光皇帝想裁减新疆驻军，打算把乾隆二十六年设立的伊犁镇总兵迁移到天津去，为此下旨令布彦泰与参赞大臣们拟定实施的办法。鸦片战争以后，清王朝于1842年8月29日被迫与英国签订了丧权辱国的《中英南京条约》，条约除了开放通商口岸、割让香港等外，还向英国赔款两千一百万元。道光皇帝是个无能天子，财政匮乏，加上天灾人祸，国库早已空虚，这两千一百万元的赔款不但赔得道光皇帝像吃了苍蝇一般，同时也感到了捉襟见肘的窘迫。这事本来应该能促使道光皇帝猛然觉醒，改弦更张，重新起用并重用林则徐为代表的主战派和他们的国策主张，下决心发展经济、加强财政管理、提高国力、整顿军队、赶走侵略者，以作亡羊补牢之举；可是道光皇帝却仍然听信了穆彰阿一伙的馊主意，竟然想到要通过裁撤新疆的军队来节约开支。
伊犁将军布彦泰姓彦扎氏，是满洲正黄旗人。三十刚出头时，领皇命出关西行，跋涉千山万水到了伊犁，担任领队大臣。道光初年翻越天山到新疆南部的喀什噶尔，担任喀什噶尔参赞大臣、办事大臣；之后又回到伊犁再当领队大臣，不久又一次翻越天山，到新疆南部的乌什担任办事大臣。道光九年被任命为喀什噶尔总兵。后来因为生了一场大病这才有机会奉调入关，进了皇宫，以副都统衔任乾清门行走。病刚好一点，朝廷又令他西出阳关，到新疆北部的塔尔巴哈台（以后称为塔城）担任参赞大臣。又因大病不愈奉调回京，干了四年的御前行走以后，再一次被派到新疆，从道光二十年的三月（1840年4月）起担任第三十二任伊犁将军。布彦泰的这一生似乎与新疆结下了不解之缘，把天山不知纵向横向地穿越了多少次。他是满洲贵族中为数不多的长期在边疆担任实职、了解边疆和处事比较务实的人，由于长期远离京城是非之地，人也显得正直和朴实。他深知新疆正处在危机的边缘，大有随时会出大乱的可能。嘉庆朝平定了张格尔叛乱以后，虽然表面上看新疆一片平静，但是总时不时地冒出几个心怀异志的人物；他们以为世界不过就如他的那片巴掌大的山区或绿洲那么大，而他就是全世界的主宰者，因此他们心里老在盘算着怎么摆脱朝廷的控制，建立一个与朝廷平起平坐的大罕国王。因此，稍有疏忽，说不准哪一个沙丘或野树窝子里就会宣布诞生了一位救世主，要领导众生打一场拯救世界的圣战。特别是近几十年来，境外的几个国家对新疆不怀好意，大国如俄罗斯和英吉利，小国如浩罕国，总是利用一切机会、想着各种法子把新疆搞乱。布彦泰曾多年在新疆南部的喀什噶尔、乌什担任参赞大臣、办事大臣、总兵等职，亲自处理过张格尔叛乱和浩罕国匪军侵入等事，他深知新疆的危险来自何处、危机到了什么程度。
从十七世纪末开始，居住在新疆伊犁、阿勒泰一带的准噶尔蒙古部，在沙皇俄国的支持下发动叛乱，试图自立为王、独立为国，从中华大帝国的版图上分裂出去。气焰最盛时，准噶尔骑兵差一点打到北京城。康熙、雍正、乾隆三代皇帝都被准噶尔叛乱折腾得苦不堪言，多次派兵平叛，损兵折将不说，把国库也弄得空余四壁。直到祸起八十年后，在乾隆二十二年（1757年）才将准噶尔叛乱平息下去。
在准噶尔部发动叛乱其势力控制新疆南部以前，新疆南部为和卓所控制。和卓，准确音译应为“胡加”，大多音译为“霍加”，原意为伊斯兰教创始人穆罕默德和其后的几任教王的后裔。和卓阶层于十六世纪兴起于中亚，十六世纪末十七世纪初，中亚河中地区著名的和卓玛哈图木·阿杂木的子嗣们因争夺宗教领导权而发生分裂，有的和卓开始寻找新的发展空间，其势力遂渗入新疆南部。他们凭借着和卓的特殊身份，在新疆南部上依王侯贵族，下聚平民百姓，广收门徒，暴敛钱财，形成一股强大的宗教势力，渐渐篡夺了察合台后裔的政权，割据新疆南部。他们内部又因为分赃不均，分门立派，展开了你死我活的恶斗，大的派系有戴黑色皮帽子的“黑山派”和戴白色皮帽子的“白山派”。到了叶尔羌汗国伊斯美尔汗时期，白山派和卓阿帕克（即传说中的香妃的爷爷）为了篡夺叶尔羌汗国的政权，通过西藏的达赖喇嘛借来了准噶尔蒙古的骑兵，打败了他的戴黑皮帽子的兄弟们，当上了国王。这使准噶尔蒙古的势力正式进入新疆南部。在准噶尔部发动叛乱以后，准噶尔部将新疆南部完全纳入自己的领地，将南疆农民的大片耕地圈为准噶尔贵族的牧场，将大批务农的自由民划为自己的“阿拉巴图”（奴仆）。他们对曾将他们引入南疆的和卓也毫不留情，将白山派首领阿合买提和卓的两个儿子波罗尼都和霍集占（即大、小和卓）掠到伊犁拘押为奴隶。
清王朝平定了准噶尔叛乱以后，将大和卓波罗尼都和小和卓霍集占解救了出来，让他们回到了南疆的发祥地。大、小和卓回到南疆后，借用清军的力量消灭了他们的对手和卓加罕，随后又恩将仇报，发动了反叛清王朝、试图自立为王的叛乱。清王朝用了一年的时间便平定了大、小和卓的叛乱，大、小和卓逃往浩罕国避难。这伙人逃到浩罕国以后也没有一天的安分，总在谋划着在新疆南部东山再起，利用一切机会和途径在中国境内策划叛乱。在大、小和卓被赶到浩罕国六十多年以后，大和卓之孙张格尔依仗着有英国人和浩罕国国王玛达里的全力支持，开始组织匪帮武装进犯中国边境。前几次都因守卡的清军官兵在当地塔吉克、布鲁特（柯尔克孜）族牧民的支援配合下，顽强阻击，打得张格尔狼狈地逃回浩罕国境内。1826年7月18日晚上，浩罕国出动了万余名军人牵制人数少得可怜的守卡清军，张格尔带领五百多个武装匪徒从玉齐山潜入境内，天将亮时到达喀什噶尔城以北七十余里的阿图什庄，以圣裔名义煽动教民暴乱。暴徒很快地发展到万余人，加之浩罕国的万余名军人直接参战，叛军相继攻克了喀什噶尔回城和汉城、英吉沙、叶尔羌、和阗等城。1827年春，清军大举反攻，很快地收复了南疆诸城，张格尔兵败逃入深山，布鲁特人引领清军包围了张格尔藏身的铁盖山，生擒了张格尔。与张格尔一起被捕获的，还有一些英国人。自那以后，虽然新疆南部的和卓势力已经大势已去，但仍然有一些人以和卓的亲属或曲里拐弯的后裔的身份，或借浩罕国的匪军屡屡作乱，或潜入民间四处活动，时不时地煽惑一些人闹一些乱子。
除了内乱，紧邻中国西部边界的浩罕国也常常派军人或匪帮侵入新疆南部，或烧杀抢掠，或成立叛乱政权。浩罕国本是中亚的一个小国，但是自从十八世纪中叶以后，俄罗斯自北方南下，英国人自印度北上，两股势力汇集于浩罕国，都想把浩罕国作为自己的殖民地，同时也作为向东瓜分中国西域地区的前进基地。他们都在拉拢、收买、煽惑和怂恿浩罕国统治阶层。有了俄、英两国的支持和撺掇，浩罕国就开始对中国放肆起来。由暗地里支持中国境内的叛匪，渐渐地转为明火执仗地对新疆南部进行军事侵略。道光十年（1830年），浩罕人挟持张格尔之兄和卓玉素甫以给张格尔报仇为名进犯新疆南部，被当地军民击败。道光十三年（1833年）浩罕匪军头目诺尔巴依率五百多匪徒侵入色勒库尔（塔什库尔干地区）进行掳掠。道光十四年（1834年）浩罕汗王命令地方军阀胡什伯克派兵侵占中国色勒库尔的塔合尔满。道光十六年（1836年）春天，浩罕国军官布古奇带领数百人侵扰色勒库尔；同年十一月，胡什伯克率领浩罕国军人二千余人再次侵入色勒库尔，攻陷中国多所边卡要塞，当地塔吉克族人民在色勒库尔阿奇木伯克库尔察克的率领下浴血抗战，库尔察克最后战死在塔什库尔干城下。与此同时，来自北方的俄罗斯人已经步步紧逼到了伊犁河谷和阿尔勒山下，修建起了一连串的兵站、要塞、哨卡和探矿点。俄国军人不时地侵入中国境内建屯设点、抢掳人员、牲畜。俄罗斯大量增兵新疆北部边境，大有对新疆鲸吞之势。
