第20章 传媒与其他社会治理主体(2)

对此，传媒积极报道并参与讨论促进了这场争论的扩大和持续。从结果来看，它直接为国务院推进国有企业的进一步改革提供了科学参考。依据《21世纪经济报道》（2004年12月23日）的报道，2004年8月份到11月份，国资委为此对21个省市的国企改革和产权转让进行了督察。国资委主任李荣融亲自带队去了东北，国资委党委书记李毅中则去了广东和江苏。除了广东省和黑龙江省被国资委认为“比较规范，包括管理层收购，所以相对问题比较少”外，各地的问题都不少。2004年12月18日，李毅中在北京举行的“中国国企改制与产权交易高峰论坛”上指出，“有的地方政府将职工补偿金从转让前的净资产扣掉”，这种做法既降低了出让价格，（管理层）又无偿占用了这部分净资产。此外，国资委了解到管理层收购存在突出问题：没有实行经营者离任审计，管理者本人参与甚至主持收购活动；有的经营者为造成企业经营业绩下滑假象，甚至虚构虚增成本和债务；有的与中介机构串通低估，隐匿资产；在产权转让中不进场交易，或者虽进场但提出有利于管理层的受让条件；有的让客户向改制企业预付款，再由管理层借用于收购；有的以拟收购的国有产权或国有企业实物资产作为其融资担保，转嫁风险；有的企业在转让前留一部分股权优惠转让给管理层和职工持有。

2005年4月14日，国务院国有资产监督管理委员会、财政部终于正式公布了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求，对管理层出资受让企业国有产权的条件、范围等进行了界定，并明确了相关各方的责任。依据《暂行规定》，国有资产监督管理机构已经建立或政府已经明确国有资产保值增值的行为主体和责任主体的地区，可以探索中小型国有及国有控股企业的国有产权向管理层转让，但国家法律、行政法规和规章制度另有规定的除外。同时规定，大型国有及国有控股企业的国有产权不向管理层转让，大型国有及国有控股企业所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权也不向管理层转让。对于其他国有企业产权转让，国资委作出了更详细的防范措施以防止国有资产流失。

可以说，正是因为传媒的有效参与，让改革中不同的声音呈现出来，并引发社会广泛关注，最终推动产权改革沿规范、科学、协调的方向发展。也正是依赖于传媒对这场争论的跟踪才使得郎咸平这个在当时看来最不主流的经济学家成为了主流，并促成了对自由主义经济学在中国的实践及发展的反思。那些曾经所谓的主流经济学家也被社会学者徐友渔批评为“由于缺乏历史感、人文精神和对社会的批判态度，因而丧失了复杂性。”参见

政策实施及评估

政策有效性以及社会影响如何，最终通过政策的实施结果体现出来。但可能会因主客观原因，导致政策未能有效实施，但并不为相关部门所知晓。这些原因可能是因为“最初的决定是模糊的，政策指示与其他政策相冲突，政策不被看成具有很高的优先性，执行起来没有足够的资源，引发了与其他博弈者的冲突，事实证明政策很难到达目标群体，所做的事情没有出现预期的效果随时间的过去，环境改变了，注意焦点就转移到其他问题上去，这使得最初的目标变得不那么重要了，等等。”［因此，传媒的意义在于促进政策实施、发现实施中存在的问题，从多方面对政策进行评估，关注政策变动产生的风险分配问题。

传媒促进政策实施。传媒促进政策实施的功能包括促进知晓度、增进认同感、主流意识形态的同化、监督政策执行。汪凯：《大众传媒与当代中国公共政策——转型时代的状况与趋向》，复旦大学博士论文（2004）。从有效实施来说，传媒增进人们对政策的知晓度不能仅仅停留在实施阶段，而是应起始于政策议程创建阶段，这样才能够更好地促进社会认知；在增进认同感和主流意识形态同化方面，主要是倡导正确处理国家、集体和个人三者之间的利益关系，处理好眼前和长远利益的关系等；传媒对政策执行的监督主要是增强对不良因素的监督强度。

传媒对政策的评估。对于政策评估，遗憾的是，中国至今还没有一个非官方的政策评估系统。显然，传媒通过与公众的广泛互动，包括民意调查，对政策的风险和实施效果揭示方面，都具有社会性优势。从理论上讲，良好政策的实施，应有助于推动从观念激励走向利益激励。这里以环保风险控制加以说明。根据有关媒体报道，广州近期开展了一场整治客运市场的专项行动。按照广州市交通部门的规定，如无道路运输证的车辆有偿进行搭客、运货即构成非法营运。“拼车上下班可能构成非法营运”。不管其出发动机如何，这种非着眼于资源充分利用的政策，无疑是需要遭受质疑的。以上的措施在温室效应越来越明显的情况下更显得切实和紧迫。2007年2月，政府间气候变化专门委员会（United Nations’ Intergovernmental Panel on Climate Change，成立于1988年，由世界气象组织和联合国环境规划署组建）发布的评估报告指出，从20世纪中期至今观测的大部分温度上升，超过90％的可能性是与人类活动产生的温室气体的排放有关。而且，即使目前大气中二氧化碳的浓度可以稳定下来，海平面持续上涨的趋势仍会持续数百年之久。如果格陵兰冰盖完全融化，全球海平面将上升7米，这将对伦敦、纽约、上海等沿海城市构成威胁。中国媒体对汽车政策的争论早期主要从经济框架进行探讨（如关于经济增长点的报道），后来主要停留在法律的报道框架，近期才从资源充分利用和环境保护框架对此进行评估和讨论。传媒界针对国内禁止私家车“拼车”进行报道的同时，还介绍了西方一些国家已经开始奖励“拼车”的举动，如德国、新加坡、韩国等国家，交通高峰期私家车空车上路会被罚款；英国与美国修建专供多人共乘车辆行驶的专用快速车道，只有乘坐两人以上的车辆才能进入；一些国家还实施了包括拥堵费豁免制度、公路税及停车费减免制度等政策。对照这些政策，明显可以看到中国在该类政策方面存在不足。无疑，传媒的这种视角是着眼于更长远的视角进行评估，有利于推动修正和完善现有一些政策。

传媒对政策的连续性评估。一些政策在特定时期具有其合理性，但随着社会发展变化，政策的合理性将会逐步消失。但这些政策并没有在合法性意义上失效，因此较少获得相关的关注。对于政府而言，出于制度惰性以及其他原因（如基于资源考虑而设定的优先秩序），政府相关部门并不会在政策的更改方面显示出主动性来。传媒的关注将起到聚光灯的效应，并推动政策改变。

传媒关注政策变动产生的风险分配问题。很多政策的变动往往又会带来利益的变化，甚至是形成一些新的风险。关注政策变动产生的风险分配问题才能够给人以结果上的信赖预期，最终才会形成对政策的信赖。对此，有学者提出“信赖保护”的说法。包括公共决策一经做出，政府不能轻易改变。如果因情势变化和公共利益需要而要改变原政策，应在多种可能的方案中选择对相对人利益损害最小的方案，并对相对人因政策变更而造成的损失予以公正的补偿。l对此，传媒应立足于政策变动带来的风险，促进相应的风险补偿。

二、媒介施政：传媒与行政的有限结合

广义上的媒介施政指的是政府（及其相关职能部门）利用媒体进行的管理、控制和提供服务的一切行为，包括电子政府、媒介公关等。狭义上的媒介施政强调政府（及其相关职能部门）出于服务于社会目的，利用媒介的广泛性、迅速性、低成本性特征，有效率地直接进行管理和提供服务的行为。新世纪来关于社会善治的观点，学者们提出了合法性（legitimacy）、法治（rule of law）、透明性（transparency）、可问责（accountability）、响应（responsiveness）、有效（effectiveness）、参与（participation）、稳定（stability）、公正（justice）、廉洁（cleanness）等因素，与媒介施政最有关系的就是透明性、响应、责任、参与。

媒介施政有利于直接的越级管理，突破官僚制度的层级缺陷。针对2005年的吉化爆炸和松花江污染的事件，有研究者指出，该事件直接反映了相关主体之间关系失衡。他认为在目前的行政管理体制中，由于地方部门受本级地方政府的直接领导和上级同一部门的业务指导，使得环保部门在上下信息传递中出现断裂。在吉化爆炸后，吉林省环保局、水利厅、安监局、松辽水利委员会都应有职责检测水质是否受到污染，但由于业务屏蔽，出现了10天的监测空白期。由于省际间缺乏合作和不信任，在爆炸发生后，黑龙江派人到吉林监测松花江水质，作出了已经污染的报告，而吉林省一直否认已经遭到污染。从而导致在信息沟通、及时性、效率性、主体性、灵活性、协同性、资源动员性方面出现不足，并引发一系列危机。其实，本质上这是官僚制度层级制容易产生的后果。现实中的《阳光热线》则为我们提供了实践个案——传媒与行政有限度的结合。本部分的写作除了注明的资料来源外，还引用了不少公开的讲话、数字、案例等资料，在此一并向相关机构及个人致谢。

《阳光热线》的过去

《阳光热线》是全国省级电台开办的第一个“行政行风热线”节目，由河北人民广播电台与河北省民主评议办联合开办，该节目于2002年6月3日开播，每天7：30—8：00播出。《阳光热线》以“增强执政能力，共建和谐社会，优化发展环境，架设沟通桥梁”为节目宗旨。参加河北省民主评议的61个省直部门，每次由一名厅级领导带领2至4名处级干部，轮流到直播间接听群众电话和手机短信，解答政策咨询，受理听众投诉。

仅仅两年，《阳光热线》就接到群众来电7000多个，其中切到直播间的有2300个，已经解决的问题达到2000多个。到2006年2月，累计已经播出1100多期，先后有9位省级领导和省直54个部门的500多位厅局级领导走进直播间，解决了群众反映的实际问题9700多个，处理相关资金及退还不合理收费达2亿多元。截止到2007年，累计先后有12位省级领导、530多位厅局领导走进《阳光热线》直播间与广大听众直接交流，为群众解决各类问题45000多个，处理相关资金及退还各种不合理收费2亿3千多万元，每次节目拨打热线电话都在1万多人（次）。

2004年5月，“《阳光热线》现象”研讨会在北京召开，以探索新闻媒体与行政监督有机结合的途径、加强政风行风建设等。2006年2月，国家广电总局在石家庄召开“全国广播电台政府与群众互动的热线类节目经验交流会”，国家广电总局副局长胡占凡对《阳光热线》给予了高度评价，称赞这种热线类节目开创了媒体与党委、政府积极联动，政府与群众良性互动的新模式，在化解社会矛盾、增强群众信心、维护社会稳定的同时，很好地树立了广播电视的良好社会形象，提高了公信力和影响力，展示了党和政府执政为民的良好形象。

为此，《阳光热线》本身也获得了中国新闻界最高奖——“中国新闻名专栏”，并连续两届荣获中国广播电视“十佳栏目”，成为掀起新一轮广播改革的河北“阳光模式”。全国30多家省级电台同行考察学习并仿效开办此类节目，28家中央和省级主要媒体多次对它进行采访报道。

《阳光热线》的经验

《阳光热线》是一个三方受益的栏目。对于政府的意义，概括河北省宣传部部长张群生的讲话，则可以用三组词形容：“连心桥”（省委、省政府与广大人民群众相互交流、相互沟通）、“助推器”（党和政府解决问题、改进工作、加强党风政风建设）、“展示台”（提升党和政府形象）。对于听众来说，直接地解决了问题，或间接地促进问题解决，减少了相关问题的发生，因而减少了行政侵害、行政不力等风险。对于传媒来说，通过政府的满意和群众的满意增进了节目的满意度，由于省市行政的参与，传媒业获得了准行政权力，增加了其直接面对和解决问题的权能。但很明显，传媒这次的赋权不是来自公众，而是直接来自行政。公众的意义在于：越多的公众关注《阳光热线》，则会让政府（高层）更积极地支持《阳光热线》，从而赋予传媒不断的准行政权力。事实正是如此，鉴于《阳光热线》获得“上”（中央政府、省级政府、国家广电总局）“下”（公众）的首肯，请注意，对于“下”此处并没有将基层政府和职能机关包括进去，他们是否真正拥护，我们保持一种疑问。据河北广电网的报道，河北省委已将办好《阳光热线》写入六届八次全会工作报告，并以省委名义上报中央办公厅。

《阳光热线》成功的原因可以简单地概括为：行政权力的支持、主动与被动的有机结合、较低的参与成本、及时地处理问题、问题解决的反馈。