补救性救济则是指国家设立福利机构，收养、赈济弃婴与孤儿。北宋时，主要由综合性福利机构如“福田院”负责收养京师汴梁的“老幼废疾”，“广惠仓”负责赈济各州县的“老幼贫乏不能自存者”。从哲宗朝开始，朝廷在全国施行“居养法”，各地设立“居养院”，收养无法自存之民，遇有被遗弃婴儿、孤儿，也送入附近居养院养育，对婴幼儿，“雇人乳养”，稍大一点的儿童，则“令入小学听读”。
熙宁年间，苏轼任密州太守，“遇饥年，民多弃子，因盘量劝诱米，得出剩数百石别储之，专以收养弃儿，月给六斗。比期年，养者与儿，皆有父母之爱，遂不失所，所活亦数十人”。这是世界史上最早的公益性育婴院。南宋时，这类专门的儿童收养机构已遍布天下，有“散收养遗弃小儿钱米所”、“婴儿局”、“慈幼庄”、“慈幼局”、“及幼局”等，名称虽异，功能则差不多。按宋人吴自牧的描述，慈幼局是这么运作的：“官给钱典雇乳妇，养在局中，如陋巷贫穷之家，或男女幼而失母，或无力抚养，抛弃于街坊，官收归局养之，月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘。若民间之人，愿收养者听，官仍月给钱一贯，米三斗，以三年住支。”慈幼局的效果很好，据元人的回忆，“宋京畿各郡门有慈幼局……故遇岁侵，贫家子女多入慈幼局。是以道无抛弃之子女。”
再来说“老”的福利。
宋代收养贫困老人的福利机构也包括综合性机构与专门的养老福利机构，“安老坊”、“安怀坊”、“安济院”都是收养“老而无归”的养老院，“福田院”、“居养院”、“养济院”等综合性福利机构也收养孤寡老人、流浪乞丐、残疾人士、贫困人口等。按宋人的界定，60岁以上为老人，可享有进入福利机构养老的权利，国家给他们的养济标准一般为每人每日一升米，10文钱。对80岁以上的居养老人，政府还有额外补助，另给大米及柴钱，90岁以上老人每日有酱菜钱20文，夏天给布衣，冬季给棉衣。
现在来看看宋人“病”的福利。
宋代收养、治疗孤苦贫困病人的专门机构主要是“安济坊”。北宋元祐年间，“苏文忠公（苏轼）知杭州，以私帑金五十两助官缗，于城中置病坊一所，名‘安乐’，以僧主之，三年医愈千人。”其后，病坊更名为“安济坊”。这是历史上最早的福利医院。崇宁元年（1102年），朝廷诏令全国各路遍置安济坊。大观四年（1110年），又颁行“安济法”凡户数达到千户以上的城寨，均要设立安济坊，凡境内有病卧无依之人，均可送入安济坊收治。安济坊“宜以病人轻重而异室处之，以防渐染。又作厨舍，以为汤药饮食人宿舍”，即实行病人隔离制，并提供汤药、伙食。
此外，宋代由于人口流动频繁，常常有旅人“有病于道途，既无家可归，客店又不停者，无医无药，倾于非命，极为可念”，宋政府因此又设立了专门收治患病旅客的机构——“安乐庐”。政府还要求旅店，如发现病人，不得将其赶走，而应就近请大夫治疗，然后报告官府，报销医药费。
除了收养病人的福利机构，宋代还设有“药局”、“施药局”，类似于今日的平价门诊部、平价大药房，“民有疾咸得赴局就医，切脉约药以归”，药局只“收本钱不取息”。有时候，药局也向贫困人家免费发放药物。宋人吴自牧记述道，南宋时，“民有疾病，州府置施药局于戒子桥西，委官监督，依方修制丸散咀，来者诊视，详其病源，给药医治，朝家（朝廷）拨钱一十万贯下局。令帅府多方措置，行以赏罚，课督医员，月以其数上于州家，备申朝省（朝廷）。或民以病状投局，则畀之药，必奏更生之效。”
“从摇篮到坟墓”，人生的归宿最终都是墓冢，那么来看看“坟墓”即“死”的福利。
宋代之前，历代也有设义冢助葬贫民、流民之举，但制度化的福利性公墓体系则是在宋代才形成的，此即“漏泽园”制度。漏泽园先是设于京师汴梁，北宋真宗年间，朝廷在“京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者。瘗尸，一棺给钱六百，幼者半之”。到了神宗朝，政府又正式下诏：“令逐县度官不毛地三五顷，听人安葬。无主者，官为瘗之；民愿得钱者，官出钱贷之；每丧毋过二千，勿收息。”建炎南渡之后，宋高宗也下诏要求临安府及诸郡复置漏泽园，整个南宋时期，各地普遍都设立了这种福利性公墓。
宋代的漏泽园，有一套非常人性化的管理制度，如逝者有冥器陪葬，有“兰羞”（佳肴）祭祀，尽力照顾了逝者的尊严，这些下葬随品及祭品都由政府置办；“园中置屋，以为春秋祭奠，听其亲属享祀”；还有专人管理，“官委德行僧二员主管，月给各支常平钱五贯、米一石”。
至于季节性、临时性、赈灾性的例行救济，比如“雪降则有雪寒钱，久雨久晴则又有赈恤钱米”，也是“每岁常例”，这里不展开细述。总之，通过前面的介绍，我们大概可以说，宋代隐隐然已经有了几分“福利国家”的气象。两宋期间建立起来的国家福利体系，为历代最为完备，不但超越了前代，而且为后世所不及，宋之后的元明清三代，国家福利其实是收缩的。当然，宋朝设立福利的宗旨，跟落实这一宗旨的效果之间，肯定存在一个折扣，但1000年前的宋政府能建成这么完备的国家福利体系，还是让我们不能不生出感慨。
那么宋代政府维持这么一个庞大福利体系的经费是从哪里来的呢？大致而言，除了一部分来自赋税之外，还有几个来源：“内藏钱”，即皇室经费；公田的收入；常平仓的利息钱米；国营商业机构的收入，比如“僦舍钱”，即官设货栈的租金收入，宋代有着相当发达的“国企”，“国企”红利用于国民福利，天经地义。另外，南宋时还有一些官员自掏腰包办福利。
最后，我想转述洪迈《夷坚志》中的一则“优伶箴戏”故事，这将有助于我们进一步了解宋代的国家福利情况。这故事说的是，有伶人在内廷演出时，扮演成僧人，以类似今天对口相声的形式细述宋人的“生老病死苦”——
问：“敢问生。”答：“本朝京师设有太学、辟雍，外郡即使是下州偏县，凡秀才读书，都有朝廷给予助学补贴，华屋美馔。科考中式，上可以为卿相。国家给予‘生’的福利，没得说。”（这里的“生”，伶人理解为“书生”，指的是国家的教育福利，恰可弥补我们上面介绍的遗漏。）
问：“敢问老。”答：“从前老而孤独、贫困，必沦沟壑。今各地设立孤老院，养之终身。国家给予‘老’的福利也没得说。”
问：“敢问病。”答：“今人不幸而有病，家贫不能拯疗，于是有安济坊，使之存活，免费差医付药，责以十全之效。国家对‘病’的福利也是没得说。”
问：“敢问死。”答：“死者，人所不免，唯穷民无所归葬，如今朝廷择空隙地为漏泽园，无以殓，则与之棺，使得葬埋，春秋享祀，恩及泉壤。国家对‘死’的福利也没得说。”
问：“敢问苦。”这时，伶人“瞑目不应”，露出伤感的表情，“促之再三”，才皱眉答道：“只是百姓一般受无量苦。”
看演出的宋徽宗听后“恻然长思”，却没有怪罪这名讥讽时政的伶人。
这个故事透露出两点信息：其一，宋代国家福利制度确实非常完备，涵盖国民之“生老病老”，连讽刺它的伶人也不得不承认。其二，为了维持庞大的福利支出，宋代的赋税也比较沉重，导致一般平民“受无量苦”。
事实上，宋代的确出现了一些我们在近代福利国家中常常见到的“福利病”，比如，北宋的州县为给居养院配备炊事员、保姆、乳母、勤杂工（这个福利标准是不是太高了呢？），以及添置炊具饮膳、衲衣絮被，“不免率敛”，以致“贫者乐而富者扰矣”。当时的民谚甚至有国家“不养健儿，却养乞儿；不养活人，只管死尸”之讥。官办福利机构所固有的弊病也几乎不可避免，比如，公款挥霍起来不心痛，有些居养院居然要“给酒肉食，祭醮加赠典，日用既广，糜费无艺”；又如，应付公事总是漫不经心，有些居养院混入了“少且壮者”，“游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉”。
但是，不能因为出现“福利病”就否定福利制度，一个没有基本福利“兜底”的社会，是不可能安宁的。两宋天灾频仍，据学者的研究，其发生灾害的“频度之密，盖与唐代相若，而其强度与广度则更有过之”。宋代的民变也此起彼伏，300余年出现400多起民变，不过都是小股民变，很快平息。如果宋朝没有这么一个覆盖面广泛的国家福利系统，恐怕民变早就一发不可收拾。要知道，两宋可是历史上唯一一个没有发生全国性民变的长命王朝，这里面，应有国家福利“兜底”之功。而避免官办福利弊病的办法，也不是取消福利本身，而是应当发展出强大的民间福利体系相弥补。宋代在国家福利体系之外，其实也有一个由士绅主持、覆盖面分散的民间救济体系，当然，这是另外一个话题了。
宋朝是如何救助流浪乞丐的
如果你展开《清明上河图》，仔细些看，可以在画中的城门外，找到三个乞丐，一个似乎是残疾人，坐在地上乞讨，另一个是孩童，还有一个是位老妇人，可谓很有代表性。宋代商品经济发达，人口流动急剧，贫富分化悬殊，城市里出现大量流浪乞丐，是不必意外的事情。《清明上河图》表现的是北宋汴梁城清明时节的繁华市井风情，这时天气已开始转暖，街头上的流浪乞丐想来应没有冻死之虞。如果时间再往前推三四个月，寒冬季节，汴梁大雪漫漫，这时候，按照宋代的法律，国家设立的福利救济机构有义务要收养、赈济这些流浪乞丐，以免他们饥寒交迫，横死街头。
宋神宗熙宁十年（1077年），朝廷颁发了“惠养乞丐法”，并于次年开始实行。“惠养乞丐法”对“乞丐”的界定比较宽泛，但凡不能自存之人，均列入“惠养”的范围。按照“惠养法”，每年十月入冬之后，天下各州政府必须“差官检视内外老病贫乏不能自存者（包括流浪乞丐）”，将他们一一登记在册，每人一日“给米豆一升，小儿半之”，每三天发放一次，从本年十一月初一开始发放，至来年三月的最后一天停止。在这个“惠养乞丐法”颁行之前，宋朝对于流浪乞丐的赈济也是一直存在的；宋室南渡之后，也继续采用“惠养乞丐法”。
宋哲宗元符元年（1098年），宋廷又颁行“居养法”，诏令各州设立居养院，“鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。”居养院起初只是收养“鳏寡孤独贫乏”者，到了徽宗朝，由于“在京遇冬寒，有乞丐人无衣赤露，往往倒于街衢”，而“居养院止居鳏寡孤独不能自存之人”，惠不及流浪乞丐，所以宋徽宗于大观元年（1107年）闰十月下诏：“遇冬寒雨雪，有无衣服赤露人，并收入居养院，并依居养院法。”南宋时又广设养济院，绍兴三年（1133年）正月，高宗下诏要求临安府的养济院“将街市冻馁乞丐之人尽行依法收养”。可见养济院的功能跟居养院类似，也收留流浪乞丐。
“惠养乞丐法”与“居养法”构成了宋代政府在寒冬时救济流浪乞丐的两套体系，一是由政府给流浪乞丐发放米钱，一是由国家福利机构收留无处栖身的流浪乞丐。两种救济都是季节性、制度化的，通常从农历十一月初开始赈济或收养，至明年二月底遣散，或三月底结束赈济。不过，如果出现天气严寒，或新粮未熟，或生病未愈等情况，政府也会延长救济的时间，如南宋绍兴二年（1132年）三月二十六日，中书门下省发现，“临安府赈养乞丐人，三月一日已行放散，（但这些人）各无归所”，朝廷便诏令临安府“赈养一月，候麦熟”再行遣散。又如熙宁八年（1075年），河北西路的提举司给朝廷打了一份报告，请求对“乞丐及流民”中的“疲羸老幼疾病”之人，赈济至六月，宋神宗“从之”。这些生病的流浪乞丐，按照法律，还可以获得免费“给药医治”的救济。
当然，在“惠养乞丐法”与“居养法”的施行过程中，也不可避免地出现了“官办福利”固有的弊端。比如，有些州县官吏假公济私，让“强壮有行业住家之人”冒充流浪乞丐领取米钱；有些居养院疏于管理，混入了“少且壮者”，“游惰无图，廪食自若，官弗之察”。但是，诸如有“不明身份”之人将流浪乞丐的米钱衣物强行收缴、流浪乞丐进入居养院后得不到救济反倒被人缚住双手之类的恶行，我相信在宋代还是不大可能出现的。解决“官办福利”的弊端，有赖于制度技术的进化。应该承认，宋代的国家福利制度还未发展出更完善的机制。
还有人说，这种官方操办的福利救济并不值得称道和提倡，因为官办福利的成本来自财政，归根结底来自老百姓的税收，福利程度越高，意味着老百姓的税负越重。他们的担忧并非没有道理，因为宋代的国家福利确实因为“糜费无艺”，出现了“贫者乐而富者扰”的问题。然而，我觉得不能因为“福利病”而否定“基本福利”，正如我们不能因为“营养过剩”而否定“基本营养”。事实上，向国民提供最基本的福利救济，以免国民在无法自存时陷入绝境，乃是国家存在的最大理由。用宋儒程颐的话来说，“民不能自保，故戴君以求宁；君不能独立，故保民以为安。”民因不能“自保”，于是让渡部分权利出来，拥戴“君”（这里的“君”，我们不妨视为国家的代称），而“君”则必须履行“保民”之责任，如果不履责，则“君”与“民”的契约取消，于是“危亡至矣”。仔细体味，这不正是“社会契约论”的思想吗？
在国家提供的“基础福利”之外，我们当然也需要构造一个层次更加丰富、覆盖面更加广泛的民间慈善体系。宋代对流浪乞丐的救助，除了有“惠养乞丐法”与“居养法”构成的国家救济，还有由士绅与富民群体、佛家寺院自发组织、主持的民间救济，其中最著名者为南宋士绅刘宰，曾三度“纠合同志”，开办“粥局”，为无家可归、无粮糊口的饥民施粥，并以寺院收留流浪饥民。第一次“粥局”从嘉定二年（1209年）十月持续至次年三月，日救饥民四千多人；第二次“粥局”从嘉定十六年（1223年）冬持续至次年四月，日就食者最高达一万五千人；第三次“粥局”从绍定元年（1228年）二月持续至四月。活人无算。
据《梦粱录》记载，在临安府，“或遇大雪，路无行径，长幼啼号，口无饮食，身无衣盖，冻饿于道者，富家沿门亲察其孤苦艰难，遇夜以碎金银或钱会插于门缝，以周其苦，俾侵晨展户得之，如自天降。或散以绵被絮袄与贫丐者，使暖其体。”这个故事，让我在这个寒冷的冬季生出些暖意。
必使道路无啼饥之童
如果一名孤苦无依的儿童在宋代的州县或都城流浪，那么按照当时的制度安排，他被会送入附近的福利机构收养，由政府提供住宿、衣物、伙食，并安排免费入学。这是宋代的一项社会救济制度，名曰“慈幼”。
元代初期到过中国旅行的意大利商人马可·波罗这样记录南宋的慈幼制度：“其国诸州小民之不能养其婴儿者，产后即弃，国王尽收养之。记录各儿出生时之十二生肖以及日曜，旋在数处命人乳哺之。如有富人无子者，请求国王赐给孤儿，其数惟意所欲。诸儿长大成人，国王为之婚配，赐之俾其存活，由是每年所养男女有二万人。”
马可·波罗来到临安时，南宋已经灭亡，宋人的慈幼制度也已荒废，他想必是听宋朝的遗民回忆美好的前朝往事，所以他的记录似乎带有浪漫主义的想象成分，但即使如此，马可·波罗的话大体上还是可信的，他说的其实就是南宋的“慈幼局”。
