前面述及，武帝晚年颁布的“轮台诏”，对于稳定是时动荡的政局起到重要作用，其所体现的“与民休息”的宗旨，基本为昭帝、宣帝两帝所继承。但在施政风格上，虽然昭宣时代均奉行汉家“霸王道杂之”的风格，但似乎还是有所差异的。其中一个重要原因，就是昭帝时期较多沿袭了武帝时期“俗吏尚严酷以为能”的遗风，而宣帝时期则更多显现出“循吏”的施政风格。
在名为昭帝，实为霍光当政时期，虽然也曾屡行宽政，见诸《昭帝纪》者，如始元二年秋八月诏，“往年灾害多，今年蚕麦伤，所振贷种、食勿收责，毋令民出今年田租”；始元四年秋七月诏曰：“比岁不登，民匮于食，流庸未尽还，往时令民共出马，其止勿出。”始元六年二月，“诏有司问郡国所举贤良文学民所疾苦。议罢盐铁榷酤”。元凤二年六月，“其令郡国毋敛今年马口钱”。元平元年二月，“有司奏请减（口赋钱）什三，上许之”，等等。这些宽政的实施，对于稳定自武帝后期以来的动荡时局、与民休息无疑具有积极的作用，并产生了一定的社会效果。因此，班固于《昭帝纪》“赞”曰：“（孝昭）承孝武奢侈余蔽师旅之后，海内虚耗，户口减半，光知时务之要，仍轻徭薄赋，与民休息。至始元、元凤之间，匈奴和亲，百姓充实。举贤良文学，问民所疾苦，议盐铁而罢榷酤。”
然而，昭帝在位仅有十四年，对于修补武帝后期遗留下来的严重社会问题的时间毕竟太短。况且是时匈奴虽然表现试图和亲的意愿，于始元六年（前81）将被扣压在匈奴十九年的汉使苏武等人送归汉廷，但与汉廷希望以臣服为前提的和亲要求相去甚远。特别是武帝晚年宣布不再出兵远征之后，匈奴面临的军事压力骤然减轻，于是胡骑又在汉朝边塞之外出现。元凤元年（前80），匈奴发左右二部二万骑兵，分为四队侵入边塞劫掠，就是明证。可见班氏所谓“至始元、元凤之间，匈奴和亲，百姓充实”云云，虽然道出部分事实，然有过溢之嫌。司马光《资治通鉴》于“百姓充实”后补“稍复文、景之业焉”，描述的似乎更为准确。
不过，除上述昭帝为政时短，汉匈关系尚未完全修复等客观因素外，是时所存在的“俗吏上严酷以为能”的问题，当与霍光与上官氏争权，“遵武帝法度，以刑罚痛惩群下”的施政风格不无关系。虽然从理论上讲，统治者上层的权力之争一般不会扰及下层百姓，但对于吏治的影响却不可以低估。霍光诛除辅政大臣上官桀与桑弘羊，复假侯史吴案进一步铲除不附己意的外朝高官，由是造成满朝肃杀，再无敢违忤霍光旨意者的局面，不仅朝中如此，对于地方官吏治的影响亦颇深。《汉书·黄霸传》载：
自武帝末，用法深。昭帝立，幼，大将军霍光秉政，大臣争权，上官桀等与燕王谋作乱，光既诛之，遂遵武帝法度，以刑罚痛绳群下，繇是俗吏上严酷以为能，而霸独用宽和为名。
是时黄霸仅为河南太守丞，竟以“宽和为名”，从中不难反映出当时吏治普遍崇尚严酷的事实。再因之霍光本人多蒙“不学亡术”之名，元帝时谏大夫贡禹曾批评霍光不知“礼正”，违背文帝薄葬故事，厚葬武帝与昭帝，并且牵涉及宣帝时曰：
武帝时，又多取好女至数千人，以填后宫。及弃天下，昭帝幼弱，霍光专事，不知礼正，妄多臧金钱财物，鸟兽鱼鳖牛马虎豹生禽，凡百九十物，尽瘗臧之，又皆以后宫女置于园陵，大失礼，逆天心，又未必称武帝意也。昭帝晏驾，光复行之。至孝宣皇帝时，陛下恶有所言，群臣亦随故事。
尽管贡禹的批评虽有些言过其实，特别是昭帝之死事发突然，陵寝经营“用度未办”，霍光亲信大司农田延年则因多取营建陵寝僦钱被迫自杀，平陵经营似乎不可能过分奢华。但贡禹所言毕竟昭宣时不远，不可能完全厚诬。可见霍光当政虽然能够矫正武帝某些过失，但因本人及家族“尊盛日久，内不能善”，兼以“刑罚痛绳群下”，在修正武帝严酷的吏治方面，并没有多少令人称道之处。这似乎是昭帝在位十四年间，更无一吏入选《汉书·循吏传》的主要原因。
从“俗吏上严酷以为能”，到“循吏”之风兴起，所谓“汉世良臣，于是为盛”的显著变化，当发生宣帝当政时期。
“循吏”概念始见于《史记·循吏列传》。司马迁将“循吏”定义为“奉法循理”之“吏”，司马贞“索引”：“谓本法循理之吏也”。“循吏”是与“以严削为能”的“酷吏”相对而言的。不过，《史记·循吏列传》所载的孙叔敖等五位循吏均与汉代无涉，而《酷吏列传》所载郅都等十位“酷吏”则均是汉人，两传形成如此鲜明之反差，或可反映出在司马迁心目中其生活的时代，当是“酷吏”纵横而鲜见“循吏”的缘故。《史记会注考证》引陈子龙语：“太史公传循吏，无汉以下者。传酷吏，无周以前者，寄慨慷深矣。”又引陈仁锡语：“汉之循吏，若吴公、文翁不为传，亦一缺事。”可见后人虽对《史记》两传的入传的标准不甚赞同，或归结为史迁个人之原因，或以为是一缺憾之事。除此之外，对史迁关于“循吏”的定义则是认可的。
班固《汉书》循《史记》之例，亦有《循吏传》，而且弥补了史迁之“缺事”，列举文景时行事如循吏者有河南守吴公、蜀守文翁，武帝时有江都相董仲舒、内史公孙弘、兒宽，宣帝时则有王成、黄霸、朱邑、龚遂、召信臣五人。
班固对循吏并没有提出新的解释，似是认同史迁的“循吏”定义，而颜师古注“循吏”曰：“循，顺也，上顺公法，下顺人情。”颜注与《史记》“索引”之解并无不同，不过将“理”释为“人情”，更为通俗易懂。《汉书》所记六位传主之行迹，与《史记》所载孙叔敖等循吏相比，在“奉法循理”的表象之上又增添了许多儒学色彩，但不是“不达时宜，好是古非今，使人眩于名实，不知所守”的所谓“俗儒”，而是兼通律令与经术、善于推行教化的官吏。在“法”、“理”（或曰“公法”与“人情”）之间，以“教化”为介将两者沟通起来。列于《汉书·循吏传》之首的蜀守文翁就是这样的典型。史载：
文翁，庐江舒人也。少好学，通春秋，以郡县吏察举。景帝末，为蜀郡守，仁爱好教化。见蜀地辟陋有蛮夷风，文翁欲诱进之，乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人亲自饬厉，遣诣京师，受业博士，或学律令……数岁，蜀生皆成就还归，文翁以为右职，用次察举，官有至郡守刺史者……繇是大化，蜀地学于京师者比齐鲁焉。至武帝时，乃令天下郡国皆立学校官，自文翁为之始云。
与景帝末年蜀守文翁以推行教化，开启“蜀地辟陋”民风略有不同的是，宣帝一朝王成等五位循吏，更多体现出以“教化”修正“上严酷以为能”，重点在于治理民生的特点。地节三年（前67）春三月，宣帝下诏最先褒扬“治甚有声”的胶东相王成：
盖闻有功不赏，有罪不诛，虽唐虞不能以化天下。今胶东相成，劳来不怠，流民自占八万余口。治有异等之效。其赐成爵关内侯，秩中二千石。
尽管其后有人揭发王成“伪自增加”招徕流民口数，“以蒙显贵”，但从“宣帝最先褒之”，以及同月颁布的另一诏书“鳏寡孤独高年贫困之民，朕所怜也。前下诏假公田，货种、食。其加赐鳏寡孤独高年帛。二千石严教吏谨视遇，毋令失职”来看，宣帝所以褒奖王成，旨在表明今后将着力推行循吏政治，因此对王成伪造计簿行为并不准备查问。从《汉书·循吏传》记录王成以降的黄霸等循吏的事迹看，宣帝推行循吏政治的意图基本上得以实现。例如，黄霸任颍川太守时：
选择良吏，分部宣布诏令，令民咸知上意，使邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者。然后为条教，置父老师帅伍长，班行之于民间，劝以为善防奸之意，及务耕桑，节用殖财，种树畜养，去食谷马。米盐靡密，初若烦碎，然霸精力能推行之……霸以外宽内明得吏民心，户口岁增，治为天下第一。
黄霸治郡则以宣帝为依据，再因之颍川具体情况制定若干“条教”。尽管黄霸制定的“条教”细碎繁琐，当时即有“米盐靡密”，但在黄霸“精力”推行之后，很快就行之于颍川，所谓“户口岁增，治为天下第一”，则是对黄霸实践循吏政治的一个最好注解。
再如北海太守朱邑，传载：
少时为舒桐乡啬夫，廉平不苛，以爱利为行未尝笞辱人，存问耆老孤寡，遇之有恩，所部吏民爱敬焉。迁补太守卒史，举贤良为大司农丞，迁北海太守，以治行第一入为大司农。
虽然朱邑治郡具体事迹未见记载，但从其为小吏乡啬夫时，就因“廉平不苛”等行为得到所部吏民爱敬，显然朱邑是深谙为吏之道的。
原昌邑旧臣龚遂，一生经历颇为坎坷，因受昌邑王刘贺牵连，免为庶人，年七十余岁复得朝臣推荐，出任“盗贼并起，二千石不能禽制”的渤海太守。龚遂虽因年迈，再加之“形貌短小”，受到宣帝轻视，但多年宦海之沉浮，积累了丰富的政治经验，面对急于求成的青年皇帝，应对有理有据，于是宣帝“甚悦”。辞行前，龚遂请求宣帝“无拘臣以文法，得一切便宜从事”。于是，龚遂单车赴任，开始了一位七旬老者治理剧郡精彩的一幕：
移书敕属县悉罢逐捕盗贼吏。诸持锄钩田器者皆为良民，吏无得问，持兵者乃为盗贼。遂单车独行至府，郡中翕然，盗贼亦皆罢。渤海又多劫略相随，闻遂教令，实时解散，弃其兵弩而持钩锄。盗贼于是悉平，民安土乐业。遂乃开仓廪假贫民，选用良吏，尉安牧养焉。遂见齐俗奢侈，好末技，不田作，乃躬率以俭约，劝民务农桑，令口种一树榆、百本薤、五十本葱、一畦韭，家二母彘、五鸡。民有带持刀剑者，使卖剑买牛，卖刀买犊，曰：“何为带牛佩犊！”春夏不得不趋田亩，秋冬课收敛，益蓄困实菱芡。劳来循行，郡中皆有蓄积，吏民皆富实，狱讼止息。
直至东汉时期，仍以“前有召父，后有杜母”的南阳太守召信臣，则以长于理水、化解纠纷而著称：
为人勤力有方略，好为民兴利，务在富之。躬劝耕农，出入阡陌，止舍离乡亭，稀有安居时。行视郡中水泉，开通沟渎，起水门提阏凡数十处，以广溉灌，岁岁增加，多至三万顷。民得其利，畜积有余。信臣为民作均水约束，刻石立于田畔，以防分争。禁止嫁娶送终奢靡，务出于俭约。府县吏家子弟好游敖，不以田作为事，辄斥罢之，甚者案其不法，以视好恶。其化大行，郡中莫不耕稼力田，百姓归之，户口增倍，盗贼狱讼衰止。吏民亲爱信臣，号之曰“召父”。
从上述王成等五位著名循吏的主要治绩看，虽然各自治郡方法或有不同，但无不是在颜师古所谓的“公法”与“人情”之间寻求一个平衡点，在不违背“公法”的前提下，似乎更偏重于所谓“人情”，以期达到劝善防奸、狱讼止息、耕稼力田、户口增殖、安土乐业、民俗俭约的治理效果。
当然，“循吏政治并不是包治百病的救世良方”。循吏政治能否有效实施，与其所处的地域政治环境关系十分密切。胶东相王成、颍川太守黄霸、北海太守朱邑、渤海太守龚遂、南阳太守召信臣，在他们取得成功的地方都是在关东地区，与之明对照的是，用同样的方法治理京畿诸郡便很难奏其效。事实也是如此，京畿地区历来号称难治，尤其是京兆，史称“京兆典京师，长安中浩穰，于三辅尤为剧。郡国二千石以高弟入守，及为真，久者不过二三年，近者数月一岁，辄毁伤失名，以罪过罢”。颍川太守黄霸曾以“治以天下第一征守京兆尹”，即以“坐发民治驰道不先以闻”等过失“连贬秩”，数月后复为颍川太守，“前后八年，郡中愈治”，就是一例证。
再者，循吏政治的一个重要特点是强调教化的重要性，故在循吏所颁布的林林总总的各种“条教”中，尽管具有很强的实用性，然而不免存有“米盐靡密”之讥。更为重要的是，这些“条教”通常具有颁布者的个人色彩，其特点大多是近于“人情”而远于“公法”，所以不可避免地“同宣帝所坚持的霸道为主、王道为辅的方针也存在着矛盾之处”。况且循吏津津乐道之“条教”，均是行之于一郡，影响毕竟有限，若是将之推行于全国，则立显局限所在。五凤三年，当丞相黄霸以“神雀”、“飞集丞相府”之吉兆为由，试图推行以“条教”治郡经验时，就遭到京兆尹张敞严厉的驳斥：
窃见丞相请与中二千石、博士杂问郡国上计长吏守丞，为民兴利除害成大化条其对，有耕者让畔，男女异路，道不拾遗，及举孝子弟弟贞妇者为一辈，先上殿，举而不知其人数者次之，不为条教者在后叩头谢。丞相虽口不言，而心欲其为之也……臣敞非敢毁丞相也，诚恐群臣莫白，而长吏守丞畏丞相指，归舍法令，各为私教，务相增加，浇淳散朴，并行伪貌，有名亡实，倾摇解怠，甚者为妖……汉家承敝通变，造起律令，所以劝善禁奸，条贯详备，不可复加。宜令贵臣明饬长吏守丞，归告二千石，举三老孝弟力田孝廉廉吏务得其人，郡事皆以义法令捡式，毋得擅为条教；敢挟诈伪以奸名誉者，必先受戮，以正明好恶。
张敞之奏，特别是将“循吏”赖以成名的“条教”直指为“私教”，认为朝廷如果仅以是否推行“条教”来评判郡吏治绩，势必会造成郡吏“归舍法令，各为私教，务相增加，浇淳散朴”的不良后果。况且有汉以来，“劝善禁奸”的各种律令“条贯详备，不可复加”。因此，张敞建议“郡事皆以义法令捡式，毋得擅为条教”。更为重要的是，由于所谓“条教”均是由郡府长官发表，或与朝廷律令有所冲，这就是张敞特别强调太守治郡必须以朝廷律令为准，不得“擅为条教”以取名誉的重要因素。
宣帝时期着力推行的循吏政治尽管有其局限性，但毕竟与武帝时期酷吏纵横，昭帝时期“俗吏上严酷以为能”的政治风格有所不同，基本实现了宣帝与“良二千石”治民的政治意图，诚如班固在《汉书·循吏传》“序”中说：
及至孝宣，繇仄陋而登至尊，兴于闾阎，知民事之艰难。自霍光薨后始躬万机，厉精为治，五日一听事，自丞相已下各奉职而进。及拜刺史守相，辄亲见问，观其所繇，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然。常称曰：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”以为太守，吏民之本也，数变易则下不安，民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化……王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣等，所居民富，所去见思，生有荣号，死见奉祀，此廪廪庶几德让君子之遗风矣。
正因如此，汉宣时期的循吏政治深受后世君臣推崇，例如宋太宗曾感叹道：“朕择循吏，俟选及三百人，则天下何忧不理，临御以来，郡县未理，由择人之未当也。”汉宣时期的循吏政治影响之深，由此可见一斑。
