济南市作为山东省政治、经济、科技、教育、文化中心和环渤海经济圈与长三角城市群的连接枢纽，自新中国成立以来至20世纪末，经历计划经济时代的工业装备体系建设和市场经济条件下的产业升级换代，已发展成为中国的重要工商贸中心集散地。进入21世纪，济南市从历史传统走向把握经济发展脉络，从产业变迁背景明晰经济发展思路，郑重提出了济南城市目标功能定位于大力实施发展省会经济战略。发展省会经济，就是要以开放的胸怀、尊重市场价值规律的务实精神、优良的服务环境体系，吸引和培植总部经济，栖地落户济南，融入投资创业大潮，增强省会济南的经济辐射力和产业带动力。然而，民间投资是投资增长的内生动力和活力，是经济可持续发展的基础，是经济发展的重要组成部分。在保持经济平稳增长、扩大就业、增加居民收入、拉动国内消费、促进产业结构升级等方面都起着重要作用。
因此，对济南市民间投资存在的市场准入障碍进行研究并提出相应的对策具有现实的意义，为济南市贯彻国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和山东省人民政府公布的《关于促进和支持民间投资发展的意见》等有关文件精神和实现省会经济的战略决策提供有价值的建议。
党的十六大报告指出，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中。不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争发挥各自优势，相互促进，共同发展。十六大报告为中国的非公有制经济破除了体制性的障碍。随后，党的十六届三中全会又通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要“大力发展和积极引导非公有制经济”，“支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大”。这是对党的十六大做出的“必须毫不动摇的鼓励、支持和引导非公有制经济发展。近期，国务院于2010年5月13日发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和山东省人民政府于2009年5月27日公布的《关于促进和支持民间投资发展的意见》，又进一步重申并具化有关精神，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，要求消除市场准入障碍，创造公平竞争、平等准入的市场环境，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。
济南市作为山东省政治、经济、科技、教育、文化中心和环渤海经济圈与长三角城市群的连接枢纽，自新中国成立以来至20世纪末，经历计划经济时代的工业装备体系建设和市场经济条件下的产业升级换代，已发展成为中国的重要工商贸中心集散地。进入21世纪，济南市从历史传统走向把握经济发展脉络，从产业变迁背景明晰经济发展思路，郑重提出了济南城市目标功能定位于大力实施发展省会经济战略。发展省会经济，就是要以开放的胸怀、尊重市场价值规律的务实精神、优良的服务环境体系，吸引和培植总部经济，栖地落户济南，融入投资创业大潮，增强省会济南的经济辐射力和产业带动力。然而，民间投资是投资增长的内生动力和活力，是经济可持续发展的基础，是经济发展的重要组成部分。在保持经济平稳增长、扩大就业、增加居民收入、拉动国内消费、促进产业结构升级等方面都起着重要作用。所以，时值国务院和山东省人民政府出台了扶持民间投资的政策，若能借此东风实施相关措施鼓励和引导民间投资健康发展将是济南市实现省会经济战略和加快转变经济发展方式的一个重要起点。
一、济南市民间投资的市场准入困境分析
改革开放以来，在济南各级各部门的积极引导和大力扶持下，济南市民营经济迅速崛起，已经成为推动全市经济快速、稳定、健康发展的极为重要的力量。特别是2002年山东省委、省政府提出重点培育外经外贸、高新技术、民营经济“亮点”工程，促进产业结构和所有制结构不断调整优化的经济发展政策以来。济南市把发展非公有制经济作为经济发展的三个亮点之一，加大招商引资力度，实施优惠措施，使济南市民营经济在国民经济中的比重日益提高，成为推动国民经济持续健康发展的一支重要力量，在发展区域经济、改善全市经济全局等加快济南市市场化进程方面起到了不可替代的重要作用。但是，但与省内先进地区，特别是东南沿海城市相比，济南市民营企业发展及民间投资还有很大差距，济南市的经济发展主要依赖国有经济投资拉动投资增长的体制格局并没有发生根本性的变化，民间投资还没有成为社会投资扩张的重要推动力量，从全局来看，民间投资还处于爬升阶段，还没有成为主导性的投资力量。具体表现为以下几个特点：从投资比例上来说，民营经济在三次产业呈现出“321”的发展格局。济南市民营经济在三次产业中所占的比例是第三产业规模最大，第二产业规模次之，第一产业最小，可以“321”来形容。在济南市民营经济中，第三产业发展较快，且相对集中于批零贸易餐饮业，第二产业则相对疲弱。从长远来看，没有雄厚的第二产为依托，服务业很难发挥作用。第三产业发达，第二产业实力不强，将是制约经济发展的关键。
民营经济投资布局方面。目前，民间投资进入深度较高的领域主要集中在三大流向上：一是在家电业、服装业、玩具业、饮食业等传统制造业中显示出强大的投资产出优势。二是在一般服务业的众多领域的投资地位突出，尤其在建筑业、房地产业、批零贸易与餐饮业领域的投资高度集中。三是在高新科技产业领域投资优势显现。但是，在基础产业与基础设施、大型制造业、金融保险业、科教文卫等社会服务业以及国有产权交易领域，民营经济投资进入的深度则明显偏低，无论是投资比重还是产出比重均显示了短缺与不足，呈现严重的投资结构不均衡的状况。
民营经济投资环境方面。民营经济发展的政策环境还不够宽松，配套政策措施出台滞后，特别是资金扶持政策仍显薄弱。济南市从2004年至2007年累计提供的扶持资金仅为3475万元，并且与全市工业发展引导资金捆绑使用。行政管理不规范的现象仍然存在，专业人才缺乏问题比较突出。中介服务组织建设还处于起步阶段，融资担保、人才培训、创业辅导、技术服务、管理咨询、行业协会建设等方面鱼待加强。
民营资本投资区域。济南市各区县都在积极发展民营经济，但是区域间存在严重的不平衡。具体表现在：章丘、历城等区县发展较快，层次较高。比如章丘扶持民营骨干企业、民营经济园区、专业乡镇、以及名牌产品。以小城镇建设为载体，用政策鼓励引导民营企业向集约化、特色化、小区化方向发展，形成民营经济集聚发展的新格局。其中相公镇桑园工业小区的荆山锻造、桑园锻造等企业2005年销售收入都在亿元以上，桑园村也因1000多万元的年税收一跃成为全市利税大村。历城民营经济实力增强，2004年民营经济完成增加值72.9亿元，增长33%，被评为“全省民营经济先进区”。槐荫、商河等区县发展相对较慢，层次较低。由于槐荫、商河等其他区县民营经济发展大同小异，相对落后，缺少特色。
1.济南市民间投资的市场准入障碍根源
济南市民间投资的特点反映了济南市民营经济在发展中仍存在一些问题和困难，暴露出许多深层次的矛盾和不足，严重制约和困扰了民营经济的健康发展，这里面既有外部环境的影响，也有民营企业的自身问题。济南是座传统工业比重很高的老工业城市，许多行业是在传统的计划经济转轨而形成的市场经济背景下产生，通常带有政府管理的痕迹，其中的一些超大型国有企业甚至还可以行使行业管理和结构调整的权力，具有典型的政企不分的行政性垄断性质。由于它发生在纵向的行业系统内，通过政府主管部门批准设立的集行政管理和生产经营于一体、承担着管理行业任务的大企业集团以及作为“嫡系”挂靠在这个局或那个部而享受优惠待遇的行政性公司，又被称为行业垄断，它包括行业经济垄断和行业行政垄断。而其中行业行政垄断造成的后果则是在市场准入上存在阻碍民间投资的体制性“禁区”。因而，行政垄断形成的种种市场准入障碍，以强行配置资源方式取代市场配置资源方式，在一定的经济领域内长期形成了对民营经济歧视的局面，制约了民间资本的投资，使其难以进入具有较高预期投资收益或稳定收益的领域。如果我们不打破行政垄断造成的投资“禁区”，盲目强调加大促进民间投资的力度，民营经济只好到某些投资已经进入过度的领域寻找发展空间，加剧了过度竞争，而在基础设施等投资严重短缺、发展明显不足的领域又无法进入。
因而，当前真正制约济南市民间投资瓶颈的是民间经济投资布局与市场准入的体制格局不相协调，缺乏一个“公平的市场竞争投资环境”。目前，济南市对民间资本开放的大多数领域是传统制造业、服务业或是高风险高回报的新兴行业，其行业平均利润率不高于社会总行业平均利润率。在那些低风险高回报的行业领域，基本上仍是国家垄断的局面。政府在这些垄断程度较高的行业，设置了偏高的准人“门槛"，形成了市场准入障碍，集中表现为“三不”现象，即不同程度上存在着行业规制和市场进入限制不合理、政府服务不到位、公共机构工作人员思想观念不适应。主要表现在民营企业在项目审批、生产资格认证等方面还有许多的约束和限制；在融资、工商审批程序、享受税收优惠政策等方面没有与国有企业享有同等的待遇。目前，通常将尝试进入垄断行业的民企遭遇的阻碍称为“铁门”、“玻璃门”和“弹簧门”三重门现象。第一道“铁门”，由国有企业把守。比如，国有资本在资源性、能源性领域中大规模跃进；在国家4万亿投资计划中，国有资本几乎得到了所有的重要政府订单；在民企原本占优的地产领域，大量中央企业成批次地涌入，成为“地王现象”的缔造者。第二道是“玻璃门”，一些行业和领域在准入政策上虽无公开限制，但实际进入条件限制颇多，主要是对进入资格设置过高门槛。第三道“弹簧门”。民企虽然可以进入，但最终会被“弹”出来，尤其体现在产业主管部门政企不分，进行重重审批设限。
2.济南市民间投资的市场准入障碍形式
市场准入限制在很大程度上限制了济南市民间资本的投入和启动，这些领域存在各种行政垄断障碍，一直是民间投资涉足最少、限制最多、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域，因而也导致了目前民间投资出现了“四不现象”，即不愿投资、不能投资、不敢投资、不会投资。这种障碍具体表现为以下几种形式：
第一，投资政策的不健全。缺少对民问投资发展的总体规划，对民间投资的引导相对乏力，济南市出台的一些好的政策难以落实。一定程度上造成了民间投资低水平重复建设和有限资源的浪费。没有建立起一整套规范有效的投资监督机制，缺乏对民间投资的产业指导，尤其是不能为民间投资提供所需要的投资帮助和服务。尽管国家、山东省和济南市先后出台了一些扶持民间投资的政策，但存在政策不完善、不配套、不落实的问题，同时还缺乏政策的连续性、稳定性。
第二，行政许可制度的不完善。随着市场济的发展，现行市场准入制度逐渐暴露出一些不足或缺陷，从济南市对民间投资项目的行政审批方式来看突出表现在：市场准入门槛偏高，行政许可审批效率和服务效能有待进一步提高。政府的投资管理和服务职能存在越位现象，职能交叉，手续繁琐，效率低下。
第三，融资渠道的不通畅。首先，济南市的民间投资资金来源主要还是靠自我积累，滚动发展，金融机构的信贷支持十分有限。绝大多数私营、个体企业的资金来源主要靠民间集资和自身积累，导致融资渠道窄，资金成本高，企业负担重。其次，济南市的直接融资一开始就主要面向国有大中型企业，而面广量大的中小企业的发展空间相对狭小，且市场进入门槛过高。由于大部分民间投资单位规模较小，产业层次低，客观上加大了上市的难度。最后，济南市的民间投资经过20年的迅速发展，已进入“二次创业”过程，一些高科技民间企业正处在起步和成长阶段，迫切需要建立风险投资机制来扶持。所以，目前，济南市的资本市场除了短期信贷以外，其他融资渠道对民营经济的开放度很低，远远满足不了各类民营经济融资的需求，使得民间投资者经营企业最需要的资本要素的获得取得受到了限制。
第四，税费制约的不合理。济南市目前的税收政策不利于鼓励民间投资，如某些税收优惠政策将个体私营企业排除在外，如国家对企业技术开发费、技术改造投资购买国产设备抵扣所得税的政策优惠，国家对外资企业实行的各项优惠政策等，民营企业多半享受不到。另外民间投资的企业收费项目多，乱摊派、乱罚款等现象屡禁不止，变相的税收负担较重，在很大程度上抑制了民间投资的健康发展。
所以，启动济南市民间经济投资增长，必须打破长期存在的行政垄断，消除市场准入障碍，建立和完善相关的政策和法规引导民间投资向多年以来的产业“禁区”进军，，扩大投资领域，发展和壮大民营经济的规模，使民营企业获得平等的待遇，真正建立起“公开、公正、公平”的市场竞争投资环境。
二、济南市民间投资的市场准入制度现状
市场准入法律制度是指政府（或国家）为了克服市场失灵，实现某种公共政策，依据一定的规则，允许市场主体以及交易对象进入某个领域市场直接控制或干预的经济关系的法律规范的总称。我国和其他国家一样并没有专门的市场准入法律制度，而是分散在各个部门的不同层次的法律和法规、政策或产业指导等文件中。包括《行政许可法》、《商事登记法》、《公司法》、《商业银行法》、《中小企业促进法》、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等市场准入制度，具体可分为三类：一是全国人大及其常委会制定和颁布的法律。二是国务院及其各部委在其权限内制定和颁布的条例、规定、办法、实施细则、命令、指示、通知、意见和政策性文件等。三是地方性法规、地方政府规章和各级地方政府的政策性文件。
