天下初定，在何处建都？这对大汉的巩固和发展有着至关重要的意义。刘邦原本打算定都洛阳，大臣们多数是山东（崤山以东）人，眷恋故旧，大多赞成以洛阳作都城。
这时，有一个小人物的出现促使刘邦改变了主意。
这个小人物叫娄敬，齐国卢地（济南长清区）人，此时的他是一名戍卒，跟随部队开赴陇西边境。途经洛阳的时候，娄敬听说了建都的事。娄敬是个有想法的人，他认为在洛阳定都不合适。娄敬敢想敢干，决定要去进谏皇帝。问题来了，皇帝哪是你一个小兵能见得到的。
娄敬找到同乡虞将军，大大方方地说明来意，“我想见皇帝谈谈有关国家的大事。”请虞将军替自己引荐。虞将军答应了。
故事说到这里，我们能得出三个信息：一是娄敬平时应该是个有心人，且有胆有识，擅长与人打交道；二是虞将军是个不错的人，没有瞧不起地位比自己低许多的落魄同乡；三是当时的社会风气开放包容，小兵想面见皇帝提建议，还能得到帮助，这要在别的朝代能被人当成疯子。
进宫前，虞将军找出一套好衣服让娄敬换上，毕竟是见皇帝，打扮的光鲜一点嘛。
娄敬很有性格，他拒绝了，“我穿粗布短衣来，就穿粗布短衣去，用不着换衣服。”
虞将军向刘邦汇报有这么一个人。刘邦也想听听来自基层的声音，就召娄敬进宫，先赐了一桌饭给他吃。等娄敬吃饱喝足，才召来谈话。
刘邦发问：“你想谈什么大事？”
娄敬没有直接回答，而是抛出一个问题反问皇帝，“陛下建都洛阳，是要跟周朝比吗？”
刘邦回答道：“是的。”
娄敬开启辩论模式，论题就是“关中比洛阳适合建都”，他说道：“陛下取得天下和周朝不同。周朝的先祖被尧封于邰，历代君主依靠德政感召人民。陛下从沛县起事，大小战役上百次，才艰难地取得胜利。周朝以德取天下，陛下以势得天下。都城选址应该符合时代的需要。关中地形险要，物产丰富，又有原来秦国的底子，在关中建都更能掌控天下。”
刘邦征求大臣们的意见，群臣不愿意远离故土，纷纷申辩周朝定都在洛阳称王几百年，秦朝建都在关中二世而亡，还是留在洛阳好。
刘邦犹疑不决。
惟独张良支持娄敬的建议，说道：“洛阳腹地太小，方圆不过数百里，容易四面受敌；关中则左有崤山函谷关之险，右有秦岭高山，土地肥沃。既有险要可以固守，又能向东控制诸侯，黄河、渭水可以开通漕运，这正是所谓金城千里，天府之国。我认为娄敬的主张正确。”
张良足智多谋，一向深得刘邦信赖，刘邦当即拍板，定都关中。刘邦传令下午就走，出发前不说是迁都，等走到半路上才告知，大臣们才知道上了皇帝的当，却无可奈何了。
由于咸阳遭过破坏，刘邦决定新建一个都城。朝廷机构暂时安置到栎阳。
萧何在渭水南岸秦朝兴乐宫的旧址营建长乐宫，在秦朝章台的基础上兴建未央宫作为大汉帝国的大朝正殿。公元前200年，未央宫建成，国都由栎阳正式迁来。
因地处长安乡，刘邦给他的都城取名长安，寓意长治久安。
