关于公企业（Public Enterprise）的概念界定，长期以来，众多学者从不同的学术立场出发，展开了广泛的探讨。在目前欧美国家的文献中，下列词汇分别表述了与公企业相关的概念：公共企业（Public Enterprises）、国家企业（State Enterprises）、国有企业（State-owned Enterprises）、半国家企业（Semi-State Enterprises）、国家公司（State Companies）、国有公司（State-owned Companies）、政府所有公司（Government-owned Companies）、法定机构（Statutory Board）、政府联营公司（Government-Linked Companies）。在日本经营学界，经营学学者将如何协调解决“公”与“企业”之间的相互抵触性作为研究公企业经营的主要课题，而经济学学者则更为关注公企业作为启动工业化进程、推动经济成长及修正资本主义经济缺陷、防止经济衰退的政策工具及其在国民经济中重要作用的探讨。所以，经营学学者与经济学学者对公企业的内涵有着不同的认识。不仅如此，即使在同一学科领域中，对公企业的定义也因研究者的视角不同而理解多样。竹内龙雄教授对公企业的收益主义型经营倾向一贯持否定立场，他曾简明扼要地将公企业定义为：“由国家或地方政府所有、经营的企业”（竹内龙雄，1954）。山城章教授强调公企业起源于官方公共事业的企业化，认为“公企业是国家、地方政府所有、经营的行政性事业企业化的产物”（山城章，1949）。占部都美教授强调所有权与支配权之间的联系，认为公企业乃“国家及地方政府所有并支配的具有企业性质的事业体”（占部都美，1969）。柳原范夫从企业形态理论的观点出发，指出：“公企业是指国家或公共团体所有、经营的企业”。一般而言，由国家所有、经营学的企业叫国有企业，地方公共团体所有的企业叫地方公营企业（柳原范夫，1975）。长期致力于公企业问题研究的知名学者、大岛国雄教授在推敲经营学学者们各种定义的基础上，抽出大家公认的要素，将公企业定义为：“由国家或地方政府这样的公共机关所有的企业”（大岛国雄，1979）。
在日本经济学界，植草益教授从所有权乃企业属性的根本依据的观点出发，将公企业定义为：“国家或地方政府拥有其全部或部分资产的企业”（植草益，1991），加藤宽教授从注重公企业在作为贯彻经济政策的手段方面的地位与作用之专业视角出发，认为：公企业“是为了将其活动作为政府的政策手段来动用，而由政府在其所有及经营方面以某种方式予以干预的企业”（加藤宽，1996）。赤泽昭三氏概括认为：“公企业的特征在于，它既是市场中的经济主体，又是按照政府的目标而行动的政策手段之主体”（赤泽昭三，1994）。1996年，加藤宽等综合了以上不同观点，对公企业给出了一个较综合的定义：“指由公共部门所有、经营，资金筹集也主要依靠公共部门的企业；其经营被要求具有某种程度的企业性；其经营的收入被充当事业活动的全部或主要部分。具有上述特征贯彻政府的政策目标的组织就是公企业”（加藤宽、浜田文雅，1996）。在斯蒂格利茨看来，公企业就是公共部门或公共机构。它与私企业或私人部门或机构有两个重要区别：第一，对经营公共部门或机构负责的人是选出来的或是被选出来的某个人指定的；第二，政府被赋予一定的强制权力，这种权力是私人机构或部门所没有的（斯蒂格利茨，1997）。
对公企业的性质，日本学者大岛国雄（1979）、滕井弥太郎（1972）、增启明（1972）、植草益（1992）几位学者有较深刻的认识。根据他们的研究，公企业因其资本全部或部分归政府所有而受政府规制较多。因此，具有与政府一般活动近似的性质。同时，由于它需要通过提供商品和服务来确保一定的收入，且在经营管理方面有一些自主性，有提高企业效率的义务。所以它又具有与企业相近的性质。这就是公企业的两重性（即“公共性”和“企业性”）（大岛国雄，1979）。公企业是公共性与企业性的统一体，实现国民经济乃至整个社会所要求的“公共性”与微观企业所必不可少的“企业性”的协调、统一与动态结合，是公企业固有且最为重要的课题。公企业在管理、运营中的各种努力和迄今为止的公企业改革的全部历史，在终极意义上都可以视为寻求该课题之解决方案的尝试。
公企业的企业性体现在独立核算性、经营自主性、生产性与效率性四个方面，但主要体现在独立核算性和生产效率两个方面。由于公企业可通过提供“市场性物品”来确保其业务收入，作为独立的经济实体来讲，公企业有义务尽可能实现独立核算。但是，有些公企业必须由官方提供补贴。因此，我们不能将独立核算性作为衡量公企业企业性的重要因素。那么，公企业作为独立的经济实体，承担着实现经营管理的组织及生产、销售体制的效率化（企业内部组织的效率化）和提高生产率的义务。为使企业能够尽可能履行其义务，公企业应具有一定的经营自主性。因此，对公企业而言，“经营自主性”和“企业内部效率性”是评价公企业企业性的重要因素。
公企业的“公共性”体现在以下五个方面（大岛国雄，1979）：（1）所有的公共性——资本所有权全部或部分归政府所有；（2）主体的公共性——这种所有权的最终主体是国民所有；（3）目的的公共性——建立公企业的目的是提高国民的生活水平和社会福利。公企业的存在与其说是为了提高国民生活水平和经济福利，不如说是历史的产物，它的存在是由与各国经济发展阶段相适应的社会经济的必要性、占统治地位的政党政治哲学、国内资源赋存、财政状况及政治、经济环境所决定的。当公企业完成了其历史作用后，就必然面临撤销、合并或者组织改革。因此，“目的的公共性”是政府决定公企业是否存在的因素。（4）作用的公共性——公企业提供的商品和服务是用于为国民服务的；公企业的“用途公共性”就是弥补市场的失灵。具体地讲，公共性物品可分成两类：一类是难以形成价格的公共性物品——“纯粹的公共性物品”（如消防设施、警察和国防等）；另一类是可能形成价格的公共性物品——“准公共性物品”（如医疗、保险、公共住宅、体育和文化设施等）。公企业提供的商品和服务更多的是准公共性物品（纯公共性物品主要由政府直接提供）。此外，公企业还可提供私人性物品。“准公共性物品”和私人物品统称为“市场性物品”，公企业所提供的物品属“市场性物品”。（5）规制的公共性——公企业受到代表国民的国家权力机构和主管行政机构及其所制定的法规、政策的规制。公企业具有的“规制的公共性”是政府为了限制自然垄断带来的负面作用所采取的干预方式。公企业的存在是政府为了弥补市场对自然垄断的“失灵”采取的一种较为普遍的经济规制方式。“公共性”在公企业中最明显的就是政府的规制。政府对公企业的这种规制主要包括经营内容、干部的任免和任期、预算和决算、债券发行、借款限度、剩余资金处理、新事业计划、劳动争议限制等内容。而其规制的内容、方法和力度则根据企业形态的不同而异。根据公企业的不同形态，按照政府现业、公共法人、股份公司的顺序排列，公企业“公共性”（主要指所有的公共性和规制的公共性）一般来说是由强变弱的，而“企业性”（即经营的自主性和企业的内部效率性）则由弱变强。回顾日本战后的公企业在经济复兴时期、高速增长时期以及稳定增长时期等各个时期的数量上和结构上的变化，以及西方许多国家公企业的变迁过程。公共性是资本主义经济中公企业得以存在的首要条件；企业性，或者说由企业式经营产生的效率性，乃公企业得以立足和存续的另一个必要条件。在公共性方面，公企业与私企业明显不同；在企业性上，公企业与单纯的行政服务截然不同。公共性乃公企业的目的，企业性乃实现公共性的前提条件。作为目的的公共性不得侵害作为前提的企业性，同样，作为前提的企业性也不得侵害作为目的的公共性。但在实践中，公共性与企业性之间的矛盾始终是存在的，公企业正是在调和该矛盾的过程中得以演化。
