乡村债务问题是我国现阶段经济社会快速发展过程中存在的突出问题，已成为影响乡镇经济发展和社会稳定的因素之一。根据对甘肃省2008年地震重灾区陇南市的调查，乡镇两级的地方基层财政目前十分困难，债务压力很大，直接影响到灾后重建和发展。本文以对甘肃省陇南市的乡村债务现状分析为基础，试图对化解地震重灾区的乡村债务对策做些探讨。
（一）乡村债务的形成及陇南市概况
1.乡村债务的概念。对于乡村债务的概念，目前在我国学术界主要有三种定义，第一种定义是：乡村债务是乡镇政府和村委会作为债务人依法履行还债的义务。第二种定义是：乡村债务是指由某个特定事件引发的乡级债务和村级债务。乡级债务包括乡镇政府和乡镇集体经济组织所欠的债务，村级债务包括村集体经济组织和代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组所欠的债务。第三种定义是：乡村债务是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金或商品、劳务的义务。本文所研究的乡村债务，是指乡村组织在履行职能的过程中，因多种原因、长期形成并逐步累积的债务包袱。
2.乡村债务问题的重要性。据有关资料显示，目前全国近40%的县一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。如果不能化解原有的乡村债务，遏制新的乡镇债务的发生，将会影响基层政权组织和农村中小学校的正常运转，引发农民负担反弹，增加财政风险，干扰正常秩序，影响政府形象和执政能力。因此，控制和化解乡村债务具有重大的政治、经济和社会意义。
3.陇南市概况。陇南位于甘肃东南部，地处秦巴山地与岷山山脉、黄土高原交汇地带，毗邻川、陕两省，是甘肃省唯一的长江流域地区。全市总面积2.79万平方公里，辖八县一区共195个乡镇3237个行政村，总人口280万人。境内气候温和，资源丰富，素有“陇上江南”之美称。近年来，陇南经济社会虽取得了一定的发展，但由于区域内自然条件严酷，经济基础薄弱，基础设施落后，经济社会发展在全国全省来讲仍比较滞后，全市有七个国列贫困县，九县（区）全部为中央确定的财政困难县。
（二）陇南市乡村债务现状和结构特点
1.陇南市乡村债务概况。通过对县区债务情况的调查，截至2008年年底，全市乡村债务达35460万元，其中，仅农村义务教育“普九”债务达29732万元，占全部债务的83%，人均农民负债150元。从债务级次看，乡镇一级债务总计33913万元，占95.64%，行政村债务1547万元，占4.36%。农民人均负债最高的是两当县，人均负债达496元，最低的是西和县，农民人均负债84元。
2.地震重灾区的乡村债务县区分布。2008年地震发生后，根据地震受灾的程度国家把陇南市的九个县区中的七个定为重灾区，两个定为一般灾区。就重灾区的七个县区来看，目前的乡村债务总数达到27968万元，占全部债务的79%。其中，债务数量比较大的是文县和康县，分别达到6736万元和5747万元，最低的是人口最少的两当县，也有1986万元。
3.乡村债务的基本特点。陇南市乡村债务呈现三个特点：一是债务面广，在全市195个乡镇3237个行政村中，负债面达100%，乡乡有债，村村欠钱；二是债务额大，全市乡村债务已占当年乡镇财政财力37392万元的94.8%，占当年乡镇财政支出36755万元的96.5%。三是债务积累时间长。乡村债务自1984年至2007年，累计时间长达23年。
4.乡村债务构成。债务的构成主要有以下几个方面：一是农村公益事业负债，主要是普九教育和农村道路建设、水利维修改造等形成的债务，这方面债务占乡村总债务的90.04%，尤其以普九等教育方面债务较多，占乡村总债务的83.85%。二是各地发展经济，兴办集体企业向金融部门包括世界银行的贷款。由于受市场变化的影响，部分企业效益低下，亏损严重，甚至关停破产，无力偿还债务。由于陇南经济不发达，农村小农意识浓厚，企业数量不多，规模不大，这方面债务占乡村总债务的4.25%。三是拖欠乡村干部工资或正常办公个人垫资经费。这方面债务占乡村总债务的2.75%。四是其他欠款，如向社会贷款等。这方面债务占乡村总债务的2.96%。
三、陇南市乡村债务形成的主要原因
1.经济因素。陇南市县乡经济发展缓慢，县乡财政收入有限，对上级财政依赖程度高。乡镇财政的经济基础主要是农业和农村经济，长期以来，陇南市的地方经济发展模式基本上是粗放型和数量型的，传统农业发展模式占主导地位。特别是2000年以来所进行的经济调整对县乡经济发展有较大影响。例如，关闭“五小”企业，实施天然林保护工程和退耕还林还草，使大多数资源型乡镇企业纷纷停产、关闭使得财源增长出现了“断档”。从区域看，随着市场机制作用的强化，生产要素向高效率的东部地区和大中城市集聚。以陇南市为例，全市八县一区平均财政自给率为19%，最低的为5.6%，对于这些县来说，难以依靠自身努力化解财政困难，消除乡村债务。
2.政策因素。1998年以来，国家陆续出台了完善社会保障制度和实施农村税费改革试点等各项改革措施，县乡政府各项改革的成本大幅上升。另外，随着金融体制改革的推进，一些金融风险转化为财政风险，为了保证兑付农村合作基金会存款和供销社股金等，增加了县乡政府支出。同时，为了尽快发展乡村经济，改善基础条件，乡镇千方百计向上争取项目，对除上级专项补助后的缺口部分，乡村只好到处化缘举债，使得乡村债务负担增加。
3.管理因素。一是政府职能定位不明确，政府直接投资和担保贷款的范围过宽，20世纪90年代后期以来，乡镇和村办企业大量亏损破产，政府举债和担保的投资贷款无法收回，成为基层政府负债。二是投资、融资项目缺乏严密论证和可行性研究，盲目决策，加上农村金融秩序混乱，项目失败或管理失控后，为了维护社会稳定，不得不由基层政府承担偿债责任，使部分项目贷款成为乡镇财政主要的债务包袱。三是借、用、还机制不健全，政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿债主体不明确，还债责任难以落实，农业、水利、卫生、教育等部门的项目借款大部分都成为基层政府的债务。四是社会信用环境差，用款单位偿债意识淡薄，偿债责任难以落实，还款责任最终全部转给了基层政府，如世界银行贷款项目，乡镇和村级债务主体无法落实，导致信用机制不健全，出现欠债。
4.体制因素。一是财权与事权不对称。分税制财政体制改革建立了中央财政稳定的收入增长机制，有能力集中财力办大事，但县乡政府缺乏主体税种，财力自给率低。二是县域之间财力差异太大。县域之间由于资源结构、发展环境、市场条件等的差异很大，导致财源和财力出现极大差异。三是财力与支出责任不对称。目前我国的县、乡两级政府的事权包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等，这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。四是乡村债务没有还款来源，谈不上还债，特别是对经济落后的陇南市各乡镇来讲，从财政预算中安排财力用来还债显然是不现实的。
（四）乡村债务对重建和发展的影响
1.大量债务的存在，阻滞了乡村经济的发展。一是信用危机。乡村债务涉及面广，数额较大，势必使金融部门对农村放贷形成信用危机，不愿也不敢向农村放贷。二是投入不足。乡村多方筹措资金首要目的是偿还债务。有一点钱就还债，根本谈不上对农业的投入和对乡镇经济发展的投入。三是经济恐慌。面对信用危机、投入乏力的局面，部分干部群众对农村经济发展前景产生悲观心理和恐慌心理。四是投资疲软。由于大量贷款不能按期偿还，金融部门在一定程度上对农村放贷形成信用危机，许多利民生产项目因资金制约得不到启动和建设。
2.大量债务的存在，侵蚀了基层干部的战斗力。农村工作要靠农村干部去开展，农村经济发展要靠农村干部去组织实施。乡村存在大量的债务长期得不到化解，作为债权人——金融部门、借钱单位和个人就会找乡村干部讨债。钱是集体借的，被催讨还债的尴尬事儿落到乡村干部身上，在一定程度上挫伤了乡村干部工作的积极性，同时，一些农民对乡村组织能力的怀疑和不满加重，一些乡村组织的威望大打折扣，村两委班子的凝聚力和号召力降低，村党支部的堡垒作用不能得到很好地发挥，在农村经济社会生活中的角色和地位有边缘化的倾向。
3.大量债务的存在，影响了党和政府在农村中的形象。乡村债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影，其长期存在得不到化解，就会使党在农村的各项政策得不到贯彻落实，就会使政府在农民中的威望受损。这是因为在乡村借款时，均有乡村干部在还款时间、利息等方面作出了承诺，但由于偿债资金不落实，无法兑现还款计划，致使乡村干部的威信和信誉下降，乡村干部说话无人信，干事无人应。
4.大量债务的存在，严重影响着农村社会的稳定。由于乡村债务涉及面广，已经成为农村各种社会矛盾和问题的诱因，很多潜藏、累积的矛盾在这个诱因下不时显露出来，导致干群关系紧张，上访、冲突、诉讼事件数量增多。由于偿债资金不落实，加剧了债权人与乡村基层组织的矛盾，有的债权人结伙到乡镇政府或乡村干部家中催要欠款，甚至因债务纠纷而发生矛盾冲突，从而引发一系列社会问题。有的债权人在乡村讨债不成，就纠缠乡镇主要领导不放，有的甚至损坏公共设施和财物，聚众讨债，严重影响了乡镇工作的正常开展和农村社会稳定。同时，由于债务较大，资金没着落，农村教育、敬老、广播、公路、水利设施的维修等公益性事业无力兴办，严重影响着灾后重建工作的正常进行。
（五）化解重灾区乡村债务的思路和重点
1.化解乡村债务的思路。清理和化解地震重灾区的乡村债务应该坚持如下基本思路：一是把化解乡村债务问题列入灾后重建的正式内容。目前的灾后重建主要是建设家园、人口迁移、生态移民、学校医院等。乡村债务不解决，发展仍然难以起步。二是把化解乡村债务作为考核地方政府政绩的主要指标，树立“化债也是政绩”的正确政绩观。考核政府政绩也要考核债务情况。三是坚持用发展的手段化解乡村债务是最积极的办法。根本消除乡村两级不良债务关键是要增强乡村经济，要立足当地实际，创造宽松环境，搞好全方位服务，培养新的经济增长点。四是系统推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理等三项体制的综合改革。
2.化解乡村债务的途径。根据陇南重灾区乡村的实际情况分析，要在短期内清理和化解乡村债务，最可靠的途径主要有三个：一是主要依靠上级财政的补助来化解，也就是要国家拿钱。原因是地方乡村确实没有实力自我完成清理和化解工作。二是由于在西部地区的乡村债务结构当中是以教育债务为主的，所以清理和化解要以化解农村“普九”债务为主，集中解决乡镇、村级在教育方面发生的历史债务，通过化解教育债务探索积累化债经验，促进其他乡村债务的化解。三是利用重建政策建立乡村债务化解的资金保障机制。应该区别对待重灾区与非灾区之间在乡村债务问题上的体制关系和政策关系，债务沉重是影响灾区农村基础设施建设速度和质量的重要因素，因此，重建完全可以考虑将债务因素进去。
3.化解乡村债务的原则。要坚决按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，在具体化解的时候充分考虑基层的实际情况，分类别、分情况地进行化解。这是因为乡村债务问题比较复杂，既有乡村欠各方面的债务，也有农民欠乡村的债务；既有政府决策方面的债务，也有招商引资方面债务；既有基本建设方面的债务，也有乡镇企业经营方面的债务。为此，要区别不同情况分主次、分先后地化解。一是明确乡村债务控制系数。乡村债务的依存度应限制在15%，偿债率应限制在8%，债务负担率以低于30%为宜，农民人均偿债率以2%为最高限，农民个人债务负担率以低于10%为宜。二是把化解“普九”债务放在首位，减轻学校的债务包袱，避免学校将债务转嫁给学生家长。三是把乡村方面的债务作为重点化解对象，有利于消除乡镇和村级的发展负担。四是农民的债务、企业的债务适度放后些。五是坚持将制止发生新的不良债务为首要目标，以建立控债化债长效机制为主要内容，最终达到化解和控制乡村债务的目的。
（六）清理和化解乡村债务的对策建议
1.在重建规划中补充乡村债务化解的内容，并且制定出具体的化解规划。根据对陇南市的乡村债务的结构情况的调查分析发现，乡镇政府、村级管理、围绕教育等方面的债务占全部债务的95%以上，所以，这部分债务的消解是重点、是难点。考虑到绝大多数乡镇多年以来都是在负债的情况下开展工作，也是在负债的情况下进行重建，建议国务院重建领导小组及其办公室，充分考虑灾区的这些情况，制定相应的政策和投资要求，把地震重灾区的乡村债务纳入重建范围，在重建资金内划分出一定的比例，专门用于化解债务。其投资量的界定以2008年的实际乡村债务数量为限，在具体资金的投入比例上可以考虑中央政府占80%，省级地方政府占20%。市县不搞配套，因为确实没有配套能力。对凡属于上级政府承担的支出，同级财政要全额保障，不能转嫁给县乡政府以增加债务。由于陇南市县乡财政困难，靠自身努力无法完成消化任务，因此，对财政困难县乡因公益事业形成的乡村债务，上级财政要采取加大转移支付、给予专项补贴、上级财政统一承担等办法予以核销。
2.把支持重灾区调整经济结构、发展地方特色经济作为重建的后期战略重点，帮助这些地区建设财源。国内外的经验证明，对于自然灾害的生态恢复和经济重建，必须长远考虑，任何短期性的、暂时性的决策行为都将对以后的发展产生不利的影响。为此，建议上级政府从地震重灾区的长远发展出发，制定专门的产业扶持计划，对重灾区的地方资源开发、特色产业发展、经济结构调整等进行明确的战略指导和扶持。陇南市各县区有非常多的特色产品，包括铅、锌、水电等工业产品，花椒、核桃、油橄榄、茶叶、木耳、洋芋、黄芪、花芸豆等农产品。建议在这些产品中选择若干项列为国家恢复重建的产业项目，投资支持资源开发和产业培育。
3.建立控制债务长效机制，坚决杜绝新的债务发生。一是制止新债是清理化解乡村债务的重要基础，坚决制止不顾自身条件和承受能力，举债搞农村基础设施的情况。二是规范乡镇政府举债行为，要严格规范政府行为，坚决制止乡镇新增不良债务，乡镇不能以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口，乡镇政府不能举债搞建设。三是乡镇政府不能以任何名义为企业提供经济担保和财产抵押，发生以政府名义提供经济担保和财产抵押形成的新债，实行“谁签字、谁负责”，由签字人负责偿还。四是乡镇兴办基础设施和公益事业必须有财力保障，不准乡镇政府采取垫支、借款等办法上项目，鼓励和引导民间资金投资基础设施和公益事业。五是上级政府一律不得对乡镇下达招商引资指标，乡镇政府也不准滞留、挪用对村级组织的补助资金，确保村级资金及时足额到位，避免村级因弥补收支缺口产生新债。六是严格落实新债责任追究制。对发生新债的地方，在新债没有还清前，有关部门对直接责任人不提拔、不调动、不加薪。凡违反规定大量举借新债的，乡镇党委书记、镇长就地免职，县委、县政府主要负责人和分管负责人要视情节给予必要处分，并追究监管部门的责任。
4.积极推行以“乡财县管”为模式的财政体制改革，规范乡村两级理财行为。乡镇政府要适应农村税费改革后的新形势，进一步转变职能，大力推进政企分开、政事分开，把工作重心转移到加强社会管理、提供农村公共服务、营造良好经济发展环境上来。要通过改革和完善乡镇财政管理体制，加大转移支付力度，切实保障乡镇职工和村干部工资发放。近年来，陇南市在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，在全市195个乡镇实施了以“预算共编、账户统设、收入统管、支出统拨、工资统发、采购统办”为主要内容的“乡财县管”财政管理体制改革，取得了良好的效果。要继续完善这些改革措施。上级政府要加强对下级政府债务管理工作的指导，建立必要的风险提醒和报告制度，严格实施事前、事中和事后监督，对下级政府出现的政府债务危机应适当救助。
5.加强村级财务管理，严禁新增村级不良债务。乡镇一级政府要强化对村级财务的监督管理，大力推行以“村财乡管村用”为模式的财务管理改革，严禁村级增加新的不良债务。一是积极稳妥地推进村组合并，大力精简村干部职数，因地制宜地改革村级组织设置，继续提高村“两委”交叉任职比例。二是严禁村集体或以个人名义借（贷）款垫付各种税费和用于村级支出。村委会不得以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保。三是要加强村级财务监督管理。建立健全各项财务制度，重点抓好民主管理和财务公开制度、债权债务管理制度、资产台账制度等制度建设。使村级财务管理规范化、制度化。四是实行村务公开、民主理财制度，完善议事规则。五是完善“一事一议”制度。规范“一事一议”范围、程序和方法，严格执行上限控制标准，防止在村级公益事业建设中发生新的不良债务。
6.加强制度建设，建立控制乡村债务的预警系统。一是建立债务报告和审查制度，将债务化解纳入政府工作目标管理范围，定期向各级人大汇报。乡村债务统一上收到县级财政部门管理。二是政府应结合本地财政收支状况、服务水平、社会经济和人口变动等因素，参考国际通行做法，采用债务依存度、债务负担率和偿债率等指标设立具体的政府债务风险评价标准，逐步建立政府债务报告制度和债务风险评价预警体系。三是要认真做好地方政府债务的统计分析工作，对政府债务的规模、构成、债务产生的原因、发展趋势等，进行综合评价，衡量总量风险和结构风险，及时预测和防范政府债务风险。四是对故意隐瞒或没有如实统计、报告政府债务情况的，要追究单位领导的责任；对违规举债或提供担保、虚报项目、骗取政府债务资金、截留或挪用政府债务资金及偿债资金、不按规定履行偿债义务、逃避政府债务、造成政府财政性资金损失等违法违纪行为，要严肃追究相关单位及责任人的经济责任和行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
7.建立偿债准备金制度，为偿还债务提供资金保障。在乡村债务划归到县级统一管理后，加之乡镇实行了“乡财县管”，因此，县级政府应根据自身的债务规模情况，适时建立相应的政府债务偿债准备金，每年从地方财力中安排一定比例的资金作为偿债准备金，列入财政预算，实行专户管理，确保应由财政承担的债务本息的按期归还，以增强偿债能力，支持和帮助乡村化解债务。现阶段，偿债准备金也应是偿还乡村债务的主要资金来源之一。各地应积极筹集资金，不断壮大偿债准备金规模，保证债务偿还的资金需要。资金来源可通过如下渠道筹集：一是每年有计划地从预算内外收入中安排一定比例的资金，陇南市部分县区已开展了此项工作；二是原已按有关规定建立的防范化解金融风险准备金、已取消但尚未纳入预算管理的财政周转金、政府及其所属部门的专项基金、有偿资金等应全部纳入偿债准备金管理；三是在出售、转让部分国有资产收入中提取一定比例资金来偿债。
8.采取多种措施，多渠道化解乡村债务。一是清算核销化债。认真开展债务清理，逐笔核实债务，对无本生息、少本多息、利滚利、侵占集体资产、收入不入账和重报、虚报支出等违规违纪行为，要坚决清退，挤掉债务水分。债权单位已经撤销，不存在或者债权人主动放弃追索的债务，应按规定程序予以撤销。二是清收债权化债。对单位和干部职工拖欠乡村集体款项、乡村企业承包款等加大清收力度，并酌情实行减免。三是盘活资产化债。对乡村企业、基地、闲置房产、小型水利设施和机动地、林地、“四荒”等资产资源，经过村民代表大会讨论等法定程序，进行资产评估和产权界定，采取拍卖、租赁、承包等多种方式盘活存量资产。四是降息免息化债。乡村集体所欠的高息借款，按规定调低利率，本息剥离，不计复利，重新换据，分期偿还。以往已付息的高息部分，应抵冲本金。对既不重新办理借据，也不退息的个人，应制定相应政策强行减本下账；对乡村借款实行先还后付息；对债权人自愿放弃借款利息的，优先安排偿还本金。五是划转债务化债。对以乡村集体名义为企业借款形成的债务，将相关债务直接落实到企业。企业已合并、转制的，债务应随之划转，或从租赁收入中划转偿还；对挂靠乡村集体的民营企业，应与其脱钩，其债权债务由民营企业承担处理；企业已倒闭而形成呆死账，按政策申请核销，或先行挂账。六是结对抵冲化债。对乡村集体、乡村干部、农户、企业、金融部门等债权人、债务人之间的三角债、多角债，要通过沟通协调，在共同认可的基础上，自愿协商，结对重组。七是依法化解债务。对乡镇政府或政府有关部门为企业或法人组织提供担保的债务，要按照《担保法》的有关规定，分清有效担保和无效担保责任，对超时效的担保和《担保法》规定之外的贷款或其他债务，要及时清理，免除担保责任。
