除了儿童照料建议之外，欧盟层面的家庭政策多以指令的形式发布。指令是一种硬法形式，它集中反映了共同体超国家性的发展程度。在欧盟颁布的各种硬法形式中，指令最为普遍也最为特殊。它不是一经颁布就可以直接应用于成员国，而是在实际生效之前必须经历成员国的法律移植。在指令的法律移植进程中，也存在着国家与超国家之间的竞争与合作。一方面，只有在完成了法律移植之后共同体的超国家性特征才能真正得到保障；另一方面，超国家性的增长必然与国家主权的利益诉求形成冲突与对抗，从而导致移植进程出现种种波折。本节采取自上而下的视角，以亲职假指令的移植为例探究在欧盟层面家庭政策的执行进程中出现的问题及其原因。
6.3.1 亲职假指令的移植类型
在亲职假指令颁布之前，各成员国建立的亲职假制度在假期长度、执行方式、津贴支付以及鼓励父亲参与等方面存在不小的差异。这些差异致使它们在移植亲职假指令之时，面临程度不同的适应性压力。根据成员国原有的规则与亲职假指令要求的差异程度，可以将成员国的移植方式分为以下几种类型：
第一种，微调模式。在亲职假指令颁布之前，丹麦、芬兰、瑞典与法国已经颁布并实施了标准较高的亲职假法规，因此它们面临的适应性压力最小，仅需要对法规进行细节微调就可以完成指令移植的需要。
在指令颁布之前，四国就已完全实行了指令中的全部强制性内容，只是其条款的细节表述与指令的文本规定不太一致。比如，芬兰为休假者提供了在假期结束之后获得相同或等量工作的权利。但是对于这两类工作的具体分配原则及分配步骤并未做详细说明。对此，亲职假指令做出了明确的规定，“休假者有权得到相同的工作；仅有在这个条件不可能得到满足的情况下，休假者才将被迫接受一份等量的工作”。芬兰只需要按照指令的详细规定将本国的这项立法具体化。此外，四国都在某种程度上实施了指令中的软法内容。如芬兰的亲职假制度中已经包含了到孩子8岁为止的休假截至期限以及父母可以选择非全日制的休假方式等内容。虽然这几个国家面临的适应性压力最小，但是除瑞典及时完成指令移植外，其余三国都发生了较长时间的移植拖延。
第二种，强化模式。在亲职假指令颁布前，指令中的绝大部分约束性内容已被西班牙采纳，因此西班牙需要保存已有政策并按照指令内容增添类似因素。
在欧盟指令颁布以前，西班牙就已实行了指令中的绝大部分约束性内容。如实行了为期12个月的全日制亲职假以及为期24个月的非全日制亲职假；父母可以从中选择一种方式并享有在此期间轮流休假的权利；为休假者提供免于解雇的法律保护。在指令的软法内容上，西班牙原有的制度较之欧盟指令就显得比较不足了：它并未提供假期津贴，也未确立权利的不可转让，并且缺乏鼓励父亲休假的措施。在亲职假指令颁布后，西班牙政府为休亲职假的工人在法律上提供了更为明确的工作保护，但指令中的软法条款基本上仍未被采纳。
第三种，质变模式。奥地利、比利时、希腊、意大利、荷兰、德国与葡萄牙等国，其既有亲职假制度的某些内容与指令要求相冲突，因此这些国家需要从性质上对本国的亲职假制度补充新内容。
这些国家在欧盟指令颁布前都实行了亲职假，但其亲职假制度的某些方面与指令相冲突，所以需要调整这部分内容以完成指令的移植。比如，奥地利、希腊、德国与葡萄牙的亲职假体制都将单收入家庭排斥在外；奥地利与意大利的亲职假体制将父亲排斥在外，父亲只有在母亲有资格休假但却没有休假的情况下才可以休假；希腊规定雇员在50人以下的公司员工不能休假；荷兰则将周工作时间低于20小时的雇员排斥在外。这些都与欧盟指令规定的男女平等获得休假权利的内容相冲突。在欧盟指令颁布后，以上这些限制都需要被取消。与此同时，这些国家还吸收了指令中某些不具约束力的内容。比如，德国政府建立了在休假期间从事非全日制工作的合法权利；意大利的新立法为父亲提供了休假结束后的工作保障，还实施了鼓励男人休假的措施；荷兰将休假的截止期限从孩子年满4岁延长至8岁；葡萄牙创立了休假期间雇员可从事非全日制工作的不得转让的亲职假计划。
第四种，更新模式。英国、爱尔兰、卢森堡与比利时四国或者缺乏亲职假制度，或者缺乏覆盖范围与所得权利广泛的亲职假制度，因此需要完全改变现存体制并创立全新政策。
在指令颁布以前，英国与爱尔兰本来就没有法定亲职假；卢森堡与比利时有类似亲职假的职业中断计划或安息日计划，但其覆盖范围与提供的权利都极为有限。从法律角度而言，这些国家都需要创立全新的制度以完成指令的移植。英国与爱尔兰选择了一条最低限度的贯彻道路，几乎运用了所有可能获得的例外与减损选择，同时基本不考虑指令中的软法内容。卢森堡在原有的职业中断计划之外建立了新的为期6个月的带薪亲职假计划，家庭可以选择各自喜欢的方式。比利时则在安息日计划中新增了关于亲职假的次级计划；与此同时新增了CCT计划。这两个计划都可以保障亲职假的实施，但存在细微差别：CCT计划不保证津贴支付，但假期时间较长；安息日计划保障支付，但假期仅有3个月而且不能同时选择休CCT计划。除此之外，这两个国家还采取了一些指令中的软法内容，如采取鼓励父亲休假的措施或实行休假的灵活方式。
总的看来，前三种模式的成员国在移植亲职假指令时所面临的压力都较小，后一种模式的成员国面临的压力较大。但是压力的大小与成员国自愿实行的改革标准的高低并无直接的联系。后两种移植模式都有成员国实行的改革标准超越了欧盟的最低要求，从而实现了对指令某些方面的过度移植。如赋予雇员在休假期间被告知公司重要事件的权利（奥地利）、由雇主对紧急情况休假支付津贴（德国）、雇主在每年为期3天的紧急家庭原因休假期间必须向雇员支付津贴（爱尔兰）、将假期长度从6个月延长至10个月（意大利）、找到他人替代自己工作的自主就业的妇女可享受减税（意大利）、实行为期30天的祖父母亲职假（葡萄牙）。即便如此，这些成员国的指令移植进程并非都一帆风顺，大部分成员国在移植指令时都出现了程度不同的波折。
6.3.2 指令移植进程中的波折
欧洲一体化发展至今，已在欧洲层面建立了比较完善的行政机构、参与方式与制度规范。但在成员国层面，符合欧洲一体化的制度建设仍未达到令人满意的水平。各国不完全遵从指令要求的移植行为就表明要真正在制度上推进欧洲一体化仍然任重而道远。
为了履行执行指令的责任，成员国政府必须同时完成以下两个行动：将指令正式纳入本国法律体系之中；采取适当的行政措施以确保指令得到有效实施与实际执行。Lampinen，R。 Uusikyl，P。（1998），‘Implementation Deficit-Why member states do not comply with EU directives？’，Scandinavian Political Studies 21（3），P。233.如果成员国未能有效履行责任，就会被视为违反指令的移植要求。根据欧洲执委会2004年1月的统计，各成员国积压的未完成移植要求的指令数量平均达到了43件（1.7%）。其中，意大利、法国与德国积压的数量最多，分别为64件、62件与54件。总的看来，在亲职假指令的移植进程中，主要存在以下几种不符合欧盟指令要求的情况。
首先，不正确的法律移植。欧盟指令是成员国经过长期讨论而精心达成的一种妥协，因此不可能形成阐述十分清晰的文本，这就为成员国不同的理解留下了余地。出于种种原因，某些成员国未严格按照指令的硬法要求进行本国立法的调整或创建，从而使指令的正确移植出现了偏差，如压缩指令的覆盖范围、削减指令提供的权利并增加某些限制性条件等。
在亲职假指令的移植中，英国与爱尔兰两国政府进行了不正确的移植。它们采取一刀切的做法，故意缩减指令的覆盖范围。为在职父母提供为期3个月亲职假指令的文本规定，因实施成本巨大而遭到两国雇主协会的强烈抵制。英国的雇主协会估计，如果英国引进亲职假计划将会额外增加大约6900万欧元的经济成本。因此，出于对生产成本增长的担忧，雇主协会反对政府创建亲职假计划。在雇主协会的压力下，英国与爱尔兰政府分别将1999年12月15日和1996年6月3日前出生的孩子的家长全部排除出亲职假的覆盖范围。欧盟委员会在接到两国工会提出的申诉后，分别对英国与爱尔兰政府发起了侵犯程序（infringement procedure）。1999年3月11日，委员会向爱尔兰政府发出侵犯程序的第一步，即“正式信函告知”。委员会在此信函中指出，爱尔兰的“一刀切”条款违背了欧盟指令的要求，希望爱尔兰政府在2个月内按照指令要求进行调整。5月5日，爱尔兰政府做出答复，认为成员国在实施指令时拥有判断的自由，因此，“一刀切”的做法并不应该受到惩罚。鉴于爱尔兰政府继续坚持己见，2000年4月3日，委员会对爱尔兰发起了第二步侵犯程序，提出“理由充分的意见”。委员会认为爱尔兰政府违背了共同体的法律，没有完全遵从亲职假指令所规定的义务。2个月后，爱尔兰同意修订立法，取消一刀切的规定。英国在受到侵犯程序的督促后，也取消了一刀切的做法。
其次，移植完成时间的延后。尽管委员会要求成员国及时准确地完成法律移植，但某些成员国直至移植截止日期之后很长一段时间才完成指令的移植，有的甚至长达两年以上。亲职假指令要求成员国在1998年6月2日前完成指令的移植。但同时规定，如果“考虑到贯彻集体协议或其他特殊困难”，可将移植截止期最多延长一年。1997年12月理事会发布第75号指令（Council Directive）对34号指令进行修订，将原本没有参加1996年亲职假指令的英国与爱尔兰也纳入了欧盟亲职假框架体系，并将其贯彻亲职假指令的截止日期规定为1999年12月15日。但结果是除瑞典、比利时、荷兰、英国与爱尔兰（后两国的法律移植未严格按照指令内容要求执行）五国外，其余成员国的移植完成时间都有延误，从几个月到两年半不等。Drew，E。（2005），Parental Leave in Council of Europe Member States，P。18.对于拖延的国家，委员会都发起过侵犯程序。
除上述问题外，一些成员国的移植进程中还出现了“不告知”与“不改变”的问题。不告知是指成员国未及时向欧盟委员会告知本国的移植进程。1998年7月与8月，德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、葡萄牙就因为不告知而受到了欧盟委员会侵犯程序的督促。欧盟委员会向这些国家分别发出一份“正式信函”，要求成员国在被怀疑侵犯的方面提交自己的观察报告。除卢森堡外，其余各国在接函后，都向委员会做出了书面答复。因此，委员会对卢森堡发起了第二步侵犯程序，指出卢森堡已经违反了法律义务的行为并提出一个要求卢森堡纠正此行为的行动时间表。在此步骤之后卢森堡才履行了告知的义务。不改变是指成员国在移植期间未采取任何主动行为推动移植，既未通过本国议会颁布成文法或政府法令，也未由部长签署（或与国家元首联合签署）发布相关的政策措施。
指令移植进程中出现的这些问题，似乎提出了一个悖论：既然成员国经过长期酝酿与反复磋商后才以一致同意的方式通过了欧盟指令，那么为什么大多数成员国却采用某种方式对及时正确地移植指令进行抵制？无论成员国采取哪种方式，都是对指令权威性的挑战与贬损，都对欧洲一体化的深入发展制造了障碍。那么，其拖延与减损的原因何在？
6.3.3 对成员国移植表现的原因分析
对于成员国不服从指令要求的移植行为，一些学者认为是由于欧洲规则与成员国现行制度及管理传统之间的不适应所致。假如欧盟政策适应成员国现行制度的要求，成员国就能在规定时间内轻易完成法律的平稳移植；反之，则会使欧盟指令的移植发生相当大的拖延甚至存在完全失败的风险。也就是说，在制定指令的阶段，成员国政府将自己的偏好“上载”到欧盟层面未获成功，在“下载”即后来的执行阶段就会采取抵制的态度。只有在无成员国反对的情况下，欧盟政策的执行才会一帆风顺。
这种适应与不适应的观点因具有一定的说服力而风靡一时，但是，如果仔细分析各国的移植进程就会发现，这种观点还是有不足之处：有时不适应程度低非但不会成为成功的条件反而成为其障碍；而有时相当的不适应反而有利于指令的平稳移植。比如，西班牙与法国面临的适应性压力比英国与爱尔兰小得多，但两国完成移植的时间却比后者晚得多。这表明仅从适应性出发理解成员国的行为并不充分，还需要拓宽研究视野。
首先，执政党的政治偏好制约着欧盟指令的移植进程。政治偏好是政党根据其主导意识形态在党内利益权衡及党外利益竞争中逐渐形成的政治理念。执政党在国家的政治生活中扮演着重要角色，对国家法令的颁布、政府官员的人选以及全国性改革进程的推动都发挥了举足轻重的作用。一般而言，如果指令内容符合执政党的利益诉求，指令就会因执政党的大力支持而获得正确而及时的执行；反之则不然。
当亲职假指令开始执行之时，5个过度移植的成员国中有3个都是由中左政府掌权：德国是社会民主党与绿党联盟、葡萄牙是社会主义政党、意大利是7个中左政党组成的联合政府。中左政府对欧盟指令的支持与重视有力地推动了其对欧盟指令采取高标准的法律移植；而中右政府对指令的反对则造成这些国家对指令的移植一度停滞不前。以德国为例，1982～1998年德国都是由保守主义政党，即基督教民主联盟与自由民主联盟联合执政。联合政府上台不久就开始酝酿创建国内的亲职假制度：为父母提供相对慷慨的福利待遇，休假的权利可以在父母之间转让。这一构想实际反映了中右政府的一贯立场，即支持男性养家糊口的家庭模式并将儿童照料视为妇女的主要责任，认为“母亲照料孩子的义务是‘自然’的与不可改变，”因此应该积极鼓励母亲休假。在这一思想的指导下，德国政府对有利于男女平均分担家庭与工作责任的亲职假指令自然持反对态度。
委员会于1983年提出的亲职假指令提案中包括权利不可转让的原则，这意味着将赋予父亲休假更大的动力。而这对于德国中右政府而言则是不可接受的。因此，当时的德国政府认为亲职假提案有碍国内的改革进程而提出了反对意见。这种不同意见反映在1985年出台的德国亲职假法律就是，虽然该法律为在职父母提供了为期36个月的假期并且在长达24个月时间内每月发放460欧的津贴，但它剥夺了单收入家庭的休假权利，同时还规定休假的权利可以转让。到1996年亲职假指令通过之时，德国的这一保守主义立场仍然继续存在。虽然由于1996年的指令文本有着更多的妥协性，因此在通过时得到了德国政府的同意。但当指令要在国内完成法律移植进而实施之时，德国政府还是暴露了自己的保守立场：它完全反对改变德国原有的亲职假立法，拒绝履行欧盟亲职假指令。直至1998年10月，社会民主党与绿党组成的“红绿”政府联盟执掌政权后，德国的亲职假法律才发生根本的革新，亲职假指令移植的任务才真正完成。经过中左政府改革后的新法律于2001年1月1日生效，不仅将休亲职假的权利赋予了单收入家庭，还吸收了指令中某些不具约束力的软法建议，尤其是提高了休假期间可以从事非全日制工作的时限，从原来的每周19个小时提高至30个小时，并允许父母同时休假。
与德国的情况相似，在履行指令最低标准要求的国家中，政党偏好对指令的移植也发生了很大作用。从1979～1997年，英国由撒切尔·梅杰中右政府掌权，长期奉行放松管制的自由主义不干预政策。中右政府将职业与家庭生活视为相互隔离的领域，政府既不需要承担支持家庭的责任也不需要主动干预劳动力市场的活动。在对待欧盟亲职假指令上，英国充分展示了这种立场。委员会于1983年和1993年两度提出的亲职假提案，就是因为英国行使否决权而导致尽管其他成员国都一致同意却仍未获得通过。后来，由于英国在马斯特里赫特峰会中选择退出《欧洲共同体条约社会宪章》，亲职假指令才最终获得通过。直至1997年5月保守党政府任期结束，英国都一直处于亲职假指令的执行区域之外。接掌政权的工党政府对亲职假指令表现出开放合作的姿态。工党外交大臣罗宾·库克（Robin Cook）明确宣布：结束英国在欧盟社会政策中“选择退出”的立场，同意签署马约的社会宪章，同时声明英国愿意执行在它选择退出期间共同体颁布的指令。此后，英国才开始将亲职假指令的执行纳入议事日程，并在截止日期前完成指令的移植。
其次，社团主义结构的强弱影响了移植进程的快慢。在强社团主义结构的国家中，各社会伙伴不仅拥有立法咨询权，而且拥有相当的立法决定权。这种结构虽然有利于增进政府治理的合法性，但却会因中央政府缺乏强大的干预协调能力而使决策周期延长、决策环节增多、决策效率低下。这样，强社团主义结构往往在执行家庭政策方面制造了不小的麻烦。反之，在弱社团主义结构的国家中，中央政府拥有所有政策的最终决定权，可以相对有效地平息决策中的争议和冲突并推动政策执行进程。
在亲职假指令的移植过程中，强社团主义结构的国家奥地利和葡萄牙就使其指令的移植延误了13个月以上。虽然两国承受的适应性压力并不太大，但强社团主义政治结构赋予两国社会伙伴更大的行动能力，使之充分参与了本国的亲职假指令移植进程。各种有组织的社会团体与利益代表充分利用这个机会，对指令移植的细节问题提出了符合自身利益的各种看法，并迫使政府在做出最终决策时必须综合考虑各社会伙伴的特殊利益。这就大大延长了两国的指令移植进程，并增强了政府降低指令移植标准的可能性。
与此相反，在弱社团主义结构的国家卢森堡，亲职假指令的移植进程就比较顺利。卢森堡是欧洲小国，其行政机构的人员配置相对有限。随着国内事务与国际事务的日益复杂化与专业化，卢森堡行政当局承受着超额负担并经常处于行动极限。因此卢森堡政府的优先行动对象与首要目标自然就是那些重要的国内或欧洲改革项目，而非仅需要对国内立法进行微调的改革项目。尤其当需要改革的项目原本就具有一定的基础或实践之时更是如此。于是，卢森堡完成欧盟指令的移植时间一般都非常晚。但卢森堡却相对较快地完成亲职假指令的移植。这其中主要的原因就在于卢森堡弱社团主义结构的优势。卢森堡中央政府将亲职假看做是反失业的一种方式。它希望通过对休假者的临时替代以帮助失业者回到劳动力市场。正是因为卢森堡政府巧妙地在移植亲职假指令与解决失业之间建立了密切的联系，有效地调动了各层级行为体对移植亲职假指令的积极性，从而使得指令的移植被列入政府的优先行动项目而获得了几乎及时的完成。
无论是执政党的政治偏好，还是社团主义结构的强弱程度，归根结底都与欧盟成员国特有的政治文化有关。由各种社会行为体、政治制度与经济结构所组成的特定政治文化是理解各国不同移植表现的一个关键因素。特定国内文化决定了不同行为体在指令移植进程中的参与方式、参与层次与参与规模。一般而言，北欧民主主义国家对亲职假指令的移植表现积极，英国及南欧等保守主义国家则往往在不违反欧盟法律的限度内采取某种消极抵制的态度，欧洲大陆国家则为保障其既有的相关利益有可能出现执行不力或被动执行的现象。
总的看来，亲职假指令的执行过程表现出较明显的政府间色彩。因为只有经过成员国准确而及时的法律移植，亲职假指令才会从共同体层面的“远离人民”的法规转变为影响与改变共同体各成员国公民生活的实际措施。而各成员国特定的政治文化决定了亲职假指令的执行进程中必然会出现种种问题。归根结底，这些问题都源于国家主权对自身政治制度、意识形态与文化传统的顽强捍卫。
与亲职假指令相同，欧盟层面家庭政策的其他措施在执行进程中也呈现出鲜明的成员国主导的痕迹。无论是亲职假指令、孕产妇保护指令，还是儿童照料建议，都有赖于成员国的具体实施行为。如果缺乏成员国的主动配合，欧盟层面的家庭政策将毫无意义。这一法律执行层面的下移，与欧共同体超国家权力发展的现状相吻合。这是因为欧盟作为一个主权国家联合体尚不具备完全独立执行其政策的能力，其行政执行权和政策实施的监督权较为有限且受到成员国的制约。欧盟委员会既不能通过财政再分配深度介入亲职假指令的执行，也没有制定具体的执行细则或行政立法以增强政策立法的可操作性。虽然可以通过诉诸欧洲法院来监督欧盟政策的实施，以确保欧盟政策执行的效率和效果，但欧盟委员会终究缺乏直接的行政制裁能力。因此，成员国政府及地方政府才是欧盟多层治理中政策执行的主要承担者。
根据亲职假指令在决策层面、内容层面以及执行层面的运行特征分析，可以发现欧盟层面的家庭政策运行模式中存在着超国家主权与国家主权的激烈竞争。与此同时，劳资双方社会伙伴在欧盟层面也展开了积极的合作与持续的对抗。这两组关系的形成与发展与欧洲一体化的历史进程密切相关。第二次世界大战结束后，欧洲共同体成员国突破分裂与冲突的历史陷阱而自动走向联合，首要目的是在东西方对峙的局面中挽救欧洲的衰落趋势，以恢复昔日的容光。因此，为了实现团结、增强彼此在世界舞台上的地位，各成员国政府不得不首先将妨碍欧洲经济一体化的事务放到共同体层面进行处理，从而将一部分国家主权让渡给了共同体，赋予共同体一定的超国家主义色彩。家庭政策之所以能够从国家层面上升至超国家层面，进而形成初具规模的政策框架，就是源于成员国对让渡部分经济主权的收益期许，即以此换取国内的生产增长、贸易发展以及人民生活水平的提高。这种现实主义的利益考虑，一方面推动了欧盟层面家庭政策体系的诞生；另一方面却严重束缚了其内容框架的拓展与深化。
民族国家利用部长理事会控制了家庭政策的立法进程，对超过主权让渡容忍范围的欧盟委员会提案实行否决权。因此，为了换取理事会的通过，欧盟委员会不得不主动削减提案内容的进步性和提案框架的完整性。这就导致了欧盟层面的家庭政策在框架内容上的不完备与不健全。此外，欧盟层面的劳资代表利用社会伙伴程序展开积极行动，也对家庭政策的内容产生了影响。在欧盟层面，以欧洲工会联盟为主的劳方代表竭力维护劳动者权益，并通过社会伙伴程序与资方代表进行抗争。然而，劳方代表的力量薄弱以及社会伙伴程序的制度倾斜，制约了劳方利益诉求的实现，这就进一步强化了家庭政策内容上的不完备。无论是亲职假指令、孕产妇保护指令，还是儿童照料建议，都无不体现了以保护工业劳动者利益与支持男性养家糊口的家庭模式为主的政策特征。
这样，虽然超国家机构竭力扩大自身的影响力，但国家政府仍然在欧盟层面家庭政策的执行上掌握了关键的实施权。亲职假指令与孕产妇保护指令，必须经过将其纳入成员国法律体系的过程，才能保障欧盟层面家庭政策的超国家性与强制性。而儿童照料建议虽然并不具备强制力却同样需要成员国的主动配合才能发挥作用。对于违反移植要求的成员国行为，欧盟除了发起侵犯程序、诉诸欧洲法院裁决、进行经济制裁之外，并无其他更有效的制裁措施。即便是最具有威慑力的经济制裁措施，也因为成员国经济体制的独立性以及欧盟财政体制对成员国财政缴纳的依赖性而难以真正发挥制裁的作用。所以在欧盟层面家庭政策的执行上，国家间主义的特征更为明显。
总之，国家主权与超国家主权的竞争与合作贯穿了欧盟层面家庭政策的整个运行进程。如何在成员国政府顽强捍卫国家主权的情况下，充分发挥并强化超国家机构的权力与职能，是欧盟层面家庭政策平稳运行与健康发展的关键。与此同时，进一步调动社会伙伴尤其是劳方代表组织的行动积极性，以发挥社会伙伴程序的正面影响，也将对欧盟层面家庭政策体系的深化与完善产生不可忽视的重要作用。
