孙天琦
（西北大学经济管理学院）
西部农业、农民和农村发展问题是西部大开发的重要内容之一。目前我国西部农村经济的商品化、市场化、货币化及其社会化程度在逐步提高，但是西部农村金融发展较慢，滞后于农村经济发展的需要，成为制约西部农民生产和生活，影响西部农业和农村经济发展的主要因素之一。本文在分析目前我国西部农村金融发展中存在问题的基础上，重点探讨西部大开发中如何构建西部农村经济发展的全方位、多元化、多层次的金融支持体系。
一、目前西部农村金融发展中存在的问题
1.西部农业信贷总量不足，农业贷款比重下降。虽然在经济发展过程中，随着工业化、城市化进程不断向前推进和农业劳动生产率的提高，农业吸纳劳动力的比重、对GDP贡献率会趋于下降，农业贷款相对比重也会下降，但是目前西部农业所获得的金融资金供给不足，有的地方农贷资金在绝对减少，不符合产业结构演化的规律。由于西部农贷资金效益不高，我国各商业银行又正在建立理性化的投融资体制和风险约束机制，普遍采取“授权授信”措施，大部分县市行已没有多大的贷款能力，基层行只存不贷。作为农村金融主力的信用社存贷比也很低。以陕西省杨凌农村信用社为例，1999年末各项存款16336万元，各项贷款6812万元，存款比例化为41.7%，剔除6%的缴存准备金，尚有7800万元闲置。农村信用社吸收的存款在农村投放的份额也在逐步减少，加上过去工农业产品价格“剪刀差”对农村金融的间接抑制，使得农业失血过多，过去的邮政储蓄资金更是政策性因素导致资金外流。西部各大商业银行农村网点的“树根效应”，使得所吸纳资金不断从农村流向城镇、从农业流向非农业，从西部流向东部。
2.西部农村金融机构的信贷结构不合理，对生产环节贷款比重较低。目前我国西部农业还属于传统弱质农业，生产周期长，面临较大的自然风险和市场风险，农业生产的不确定性还很高。尤其是近几年农业灾害多，价格下调，粮食市场疲软，农民收入减少，导致农贷资金效益不高，加上缺乏农村贷款担保体系做保障，商业性农村金融机构资产质量较低，贷款周转率低，逾期、呆滞和呆账比重较高，有的地方农村信用社不良贷款比重达50%，保证兑付成了其工作重点。另外，农户贷款额度小、笔数多、户头多、工作量大，交易成本高，加上西部地广人稀，交通不便，金融机构向农户贷款的成本高，利润少，所以向农业生产放贷积极性不高，更失去了进行农村金融创新的动力，导致西部农村金融服务手段单调落后，部分基层农村信用社甚至就不向农民贷款。对政策性农村金融而言，当前的重点还只能是农副产品收购货款以及相关贷款，对投资规模大、周期长和社会效益好的农业基本建设贷款与综合开发性贷款比重相对较低，短期内出现了主副颠倒现象。信贷结构不合理的另一个表现是以前没有通过贷款分散化来有效地分散风险，信用社盲目追求高利润，只顾支持工商企业大户，贷款过多集中在少数人身上，导致过高的风险。
3.作为西部农村金融主力军的农村信用社，自身品牌不硬，在行社分离以后，原来隐藏的问题全部浮出水面。大多数信用社没有规范的财务、贷款、人事、工资、奖惩、考核内控制度，信贷管理上时时违规，审贷不分，贷款抵押、担保不落实，人情贷款、权力贷款、关系贷款增大了信用社的风险。信用社业务单一，主要还是传统的存贷款业务。负债结构不合理，居民定期存款比重大，导致资金成本相对较高，形成高成本负债结构。存款化股金比例高，导致“利益共享，风险共担”的股金吸收原则变异为“利益共享而无风险共担”，甚至为了稳定并扩大资金来源，设定股金分红的下限为年期定期存款利息，甚或吸收存款时就以各种形式给储户返还红利，导致遇到支付危机时，股东也成为挤兑者。资产结构不合理，资产结构与负债结构不匹配，资产单一，质量不高，风险集中，流动性差，生息优质资产有减少的趋势。有的信用社资不抵债，亏损严重，资本充足率达不到中央银行的要求，长期亏损早已超过了所有者权益和存款总和，实际上已处于破产状态，为防范资产风险和不良资产的增加，就减少了贷款投放。有的信用社拆出资金金额过大，并由此形成了许多不良资产。信用社非赢利资产占用多，库存现金存量没有达到最优，会议费、招待费等开支过大。由于从业人员素质低、联行制度不健全、城乡空间距离大、装备落后等因素的影响，农村信用结算渠道不畅通，导致结算资金在途时间长，效率低。在基层社、县联社二级法人制度下，县联社至多能调度信贷资金，而无法调度资本金，以致基层信用社的大额贷款现象严重，增大了信用社风险。县联社有时也会侵害基层社利益。农村金融市场的组织化程度很低，各信用社都是孤军作战，没有形成整体合力和风险防范体系，整体竞争力较差。
由于农村信用社在农村金融市场具有一定的垄断地位，所以经营机制老化，“等、靠、要”和“端铁饭碗，吃大锅饭”思想严重，向农村基层延伸较少，基层工作人员素质不高，不熟悉金融业务，缺乏财务知识，中层干部普遍老化，用人机制落后，使一些信用社成为夫妻社、父子社、兄弟社。农民贷款担保抵押要求过于严格，贷款透明度低，手续繁琐，审批时间长，间接增加贷款成本，这就使得在农村合作基金会、储金会、股金会和股金服务等各种非法基金会被清理整顿和国有商业银行、邮政储蓄代办点从农村撤出后，农村金融出现了空当，所以农民只好转向民间借贷。信用社代办站隐藏很多问题，年均占用信用社营业用比重过高，不生息的社站往来资金增加了资金成本，村村设点造成制约失衡、监督失控，加上代办员素质不高导致贪污储户存款、收贷收息不入账、搞账外经营等经济案件不时发生。
4.西部农村信用社由于政策性因素导致的历史包袱沉重。信用社执行保值贴补政策垫付的利息所造成的包袱。农村信用社坚决执行了国家为抑制通货膨胀而制定的保值贴补率政策，但是，后来国有商业银行贴补的利息已经上划，而农村信用社的却没有，这样一方面使得农村信用社包袱沉重，另一方面，如果要农村信用社自己消化贴补的利息，就人为造成大、中、小金融机构间的不公平竞争。“天然林保护工程”中由于天然林禁伐给林区信用社造成贷款损失。执行关闭“五小”的政策中使很多乡镇企业被关闭，由此给一些信用社带来很大一块包袱。比如西部某乡信用社，乡镇企业“两呆”贷款共计544万元，而在“关井压产”中，该乡29个小煤窑被关掉的27个就造成“两呆”款262万元，占到乡企“两呆”款的48%。对于国家各项政策信用社都坚决贯彻执行，但是由于这样的政策性因素形成的不良贷款对基层信用社却没有相应的配套政策。地方政府行为给农村信用社造成的不良资产。比如，有的地方政府利用行政手段推动农民栽苹果，政府文件承诺给农民的苹果贷款贴息达70%，政策的强制性使得栽苹果在很大程度上由市场行为变为政府行为，成为一种表现政绩的手段，但是由于市场供求状况的变化、品种结构问题等原因，三五年后苹果价格低迷，果农收入不高，加上大部分果农粮食不能自给，所以还款能力很小，而承诺的贴息也由于政府换届等原因无法信用社兑现。类似的问题还有地膜小麦、大棚蔬菜的推广。在地膜小麦推广中，有的地方农民自己搞地膜玉米、地膜西瓜的积极性很高，也很成功，但是地方政府却推广地膜小麦，即使已经有二三年的实践证明本地农民种地膜小麦只是增收，每亩地增加投入60-65元，收入却基本不增加，农民的积极性越来越低，但为了执行上级政府的政策，还是推广地膜小麦，并要信用社给予资金支持，行政干预贷款发放。另外，地方政府还对信用社进行乱检查、乱收费、乱摊派，党政机关、企事业单位或者机关干部职工在信用社的逾期贷款或者担保贷款清收难度大，乡、村两级财务混乱，乡、村在信用社负债居高不下，这使得农村信用社外部经营环境不宽松。
5.和全国其他地区的信用社一样，西部农村信用社合作社形式上是农村集体合作性金融机构，实际上信用社有商业化、银行化的趋势，其经营理念与农业银行在趋同，性质和服务对象在发生变异，内部“三会”（社员代表大会、理事会和监事会）制度不健全，“官办”色彩严重，服务方向背离了为社会服务、为农业服务的宗旨。同时农村信用合作社产权模糊，社员个人股份所占比例过低，所有者缺位，缺乏所有者的有效监督和控制，导致严重的农村信用社内部人控制现象。
6.西部地区农民收入低，自我投入增长缓慢。家庭联产承包责任制开始实施的前几年，农民的自我积累、自我投入是改革前的数倍，再借助农贷资金的支持，使得农业有了超常增长。但是，这种制度创新对农民自我投入的边际激励在递减。同时由于农产品价格下跌、销路不畅，乡镇企业效益和速度回落等因素的影响，农民人均收入增长放慢，加上盖房、医疗、养老、子女上学、婚丧等消费因素，农民积累较少，而且在现在的农村金融市场架构中，农民缺少进入金融市场的通道，生产中很难得到中长期信用支持。另一方面较之与沿海地区，西部农民更缺乏基本的金融知识和负债经营意识，信用意识相当淡薄。同时，农户对农村基金会产生的负面影响仍心有余悸，认为信用社的合作金融性质与基金会雷同，是一种非法金融机构，所以对信用社存有不信任感。
7.西部农村经济的商品化、市场化和货币化程度较低，实物性收入在农民纯收入中的比重较高。货币的商品化程度更低，农村沉淀的货币较多，农民的生产和生活对银行的依存度不高，其资金调剂在很大程度上还是依靠亲朋好友和初级的农村民间金融。处于县、乡镇的中小企业信用观念淡薄，资金使用混乱，监控难度大，挤占挪用严重，信用社贷款无法按时足额收回。有的中小企业借转制之机，逃废信用社债务情况严重，使得大量信用社资产沉淀、流失或者悬空。
8.由于农村信用社点多、线长、面广，情况复杂，央行监管难度大。在存款准备率、信贷管理办法、存款利率、税收等方面，信用社与商业银行同等对待，没有基于农村信用社的性质给予优惠与支持。异地结算仍然是农村信用社发展的主要制约因素，限制了信用社经营普通存款等基本业务的发展。央行保护中小金融机构合法利益、有效监管大金融机构方面还有待加强。比如同城结算中，大商业银行有时压票压据达十多天，严重损害信用社利益和信誉。农村金融机构的重复设置及由此导致的恶性竞争，使得农村合作金融组织也产生了不规范的竞争行为，比如过去面对邮政储蓄的高息揽存，信用社也通过贴水或变相贴水、提高分红比例等方式变相提高利率，吸引资金，加大了负债成本，降低了资产赢利水平。
二、构建西部“三农”发展的金融支持体系
1.合作金融仍是西部农村金融的主体和基地，由于西部地区市场经济还处于初级阶段，城镇化、工业化进程尚处于发展的前期，农民家庭小规模经营仍是西部农村基本的经营方式，这样的经济基础就决定了合作金融仍是农村金融的主体和基础，这一点对于全国而言也是成立的。另外农村信用社作为中小金融机构，也具备机制灵活、节约交易费用、信息对称性强、对市场反应灵敏等优势，这决定了即使在市场经济中也有其生存空间。以美国为例，当今就有信用社11500多家，其中在联邦注册的7000多家，在州注册的4000多家，参加信用社的会员有7354多万人，约占美国人口的1/3，全美信用社资产总额4110亿美元，其中各项存款3600亿美元，资本充足率11.5%以上。
截至1999年底，我国农村信用社有42000家法人机构，64万多名职工，存款余额13358亿元，占整个金融机构存款的12.3%，其中储蓄存款11217亿元，占金融机构储蓄款的18.8%；各项贷款余额9226亿元，占金融机构贷款的9.8%，其中农业贷款余额3040亿元，占整个金融机构农业贷款的63.4%。
现阶段西部农村信用社关键是要重新评估和认定信用社的产权，面向广大农户、农村工商业主、农业经济组和信用社职工扩股增资，充实资本金，建立和完善“三会”制度，规范内部治理结构，使农村合作金融由官办转向民办，把农村信用社办成真正由农民和集体经济组织自愿入股、由入股人民主监督管理、主要为入股人服务的社区性农村合作金融组织，并将同等条件下社员贷款优先、利率优惠、手续简便、股金分红和按交易量返还利润的原则切实落实到实处，在坚持社内非赢利性、满足社员需求的基础上，为了充分有效利用资金，可以适当开展面向社外的赢利性业务。扩大融资区域，促进合作经济的发展，解决农村“小生产”与“大市场”之间的矛盾，在此基础上构建以合作金融为基础、商业银行和政策性银行相互分工、密切协作的西部金融服务体系，给西部农民、农业和农村经济发展以有力支撑。
2.当前西部农村信用社关键是健全内控制度，处理好积极服务“三农”与防范和化解风险之间的关系。
①根据农村信用社自身特点，借鉴商业银行的做法，建立规范的业务操作规程和内控制度，实行资产负债比例控制和风险管理，切实做好贷前调查、贷中审查、贷后检查。认真贯彻第一责任人制度和审贷分离制度，加强对客户的资信调查与经营预测，落实好风险管理责任制。对于农业的自然风险，信用社可以通过动员农户参加农业保险予以防范。对于市场风险，信用社贷前可以加强市场调查、项目论证，引导农户调整产业结构和种植结构，生产适销对路的产品，同时建立贷款风险预警机制，对信贷资金实行全过程动态风险管理。
②优化资产负债结构。根据农业生产周期，合理确定贷款期限，通过调整储存款期限、拓展新业务等方式，优化资产负债结构。坚持“先小额后大额、先短期后长期、先生产资料后消费资料”的原则，扩大覆盖面，做大“风险池”，在大面积的客户群中有效分散风险。通过与信贷员签订不良贷款清收责任书等制度，积极运用经济、法律和行政手段盘活陈欠贷款，加强清收力度。
③做好减员增效和劳动用工制度改革，完善内部约束机制和激励机制。实行全员劳动合同制和岗位聘任制，双向选择，竞争上岗，严把进入关，分流富余人员，落实“三定”方案。作为中小金融机构，信用社要塑造自己的职业化的银行家，注重培养与引进懂金融、懂农业的复合型人才，提高素质，优化队伍结构。
④优先保证农业贷款，引导农民根据市场需求和自身的比较优势调整产品结构，优化农业产业结构。重点支持优质高产高效农业、生态农业、精准农业、观光农业和出口创汇农业，支持农副产品的深加工、农业产业化经营和农业科技的推广应用，支持农田水利等基础设施建设、中低产田改造、节水灌溉、旱作农业工程；支持以“公司、市场、中介组织+农户”为主要形式的产业化经营模式。
⑤提高服务质量，重视有关生产、技术、市场信息服务。简化贷款手续和贷款程序，建立信息数据库，及时采集、处理有关产业产品市场信息，为贷款决策和管理提供依据。比如可在春耕、夏忙等农民资金需求最集中的季节，设立贷款流放点，送贷下乡。
⑥积极进行业务创新，发展投资、理财、技术咨询、保管和资金委托等中介业务。积极拓展农村消费信贷业务，扩大对农民住房贷款、生活消费贷款、子女教育消费贷款、医疗贷款等。探索建立农村土地金融制度，积极利用土地使用权为信用或者抵押、担保进行资金融通，帮助农民的生产投资获得信用支持。
⑦要树立科技兴社意识，加强电子化、网络化建设，提高现化科技装备水平和信用社信息化水平。
⑧积极探索信用社代办站改革、规范，建立科学的代办员管理制度和激励机制，降低信用社成本，改善金融服务。
3.西部农村信用社发展的关键环节是县联社。（1）县联社作为行业管理部门，要在辖区内制定统一的管理办法和规章制度，强化对农村信用社的联络、指导、监督、服务、协调、培训职能和对信用社的行为约束，考核信用社资产负债比例管理和风险管理，辅导、稽核信用社业务和财务，加强对信用社的结算业务和资金融通调剂工作，尤其是要积极在全县范围内调度资金，对高风险社进行扶持救助。（2）县联社要建立信用社间以及信用社与商业银行、地方政府和央行的信息沟通网络，要充分发挥协调、组织职能，加强各方合作，比如可协调信用社与农行、农发行、其他商业银行通过银团贷款等方式进行同业合作，充分支持地方经济发展。（3）随着基层社和县联社的充分发展，可以根据市场内生演化原则和实际需要，自下而上，以产权为纽带，通过层层参股的办法，建立作为农村信用社联合经济组织的市（地）联社，从而构建县、市（地）两级行业管理体系。在此基础上，以市场方式建立省级和全国信用社行业会，由其作为自律组织进行自律管理，专业化程度的提高，在条件成熟的地方，可以打破行政区划，探索建立专业信用社。（4）探索建立农村信用社存款保险和再保险制度，建立健全农村信用社存款保障机制，保护存款人利益。
4.根据国外以及我国山东、河北等地的经验，西部农业发展过程中合作经济组织必然会得到大的发展，新的农村社会化服务体系的主体力量必然是合作经济体系，其包容了为农村提供社会服务的各个层面。合作经济发展过程中的资金支持一方面来自直接融资，另一方面来自间接融资，所以应该积极探索农村信用社与合作经济组织相互支持、合作、联合发展的有效途径，共同构筑新的农村社会化服务体系。二者的合作可以在业务上展开。农村信用社可以成为合作社成员单位，进入合作社总社理事会，积极给合作社提供资金支持，为了加强对信贷资金的监管力度，确保资金投向科学合理，信用社可派专门人员到合作社总社工作，协助总社进行项目考察、资金管理等工作。合作社总社的所有成员单位在信用社开立账户，利用合作社成熟的网络体系优势，延长信用社的服务触角，扩大信用社的服务能力，另外合作社通过信用社也可以对成员单位资金使用情况加强监督管理。合作社总社可以组织专业社以团体社员身份缴纳股金，加入信用社，动员自己的社员也积极加入信用社，协助信用社增资扩股、扩社，向“三农”回归。这样的结果必将是信用社与供销社在产权上相互持有股权，在管理机构中相互派有工作人员，在决策机构中由各自的代表参与决策，在资金的筹措与使用上相互支持，在这种真正合作的基础上共同发展。
5.解决西部农民、乡镇企业贷款担保难问题，完善农村信用社贷款保障机制。西部条件成熟的地区可以建立政策性的乡镇企业信用社担保机构，同时支持与规范商业性担保机构和企业间互助担保机构的发展，担保公司筹建过程应该按照《公司法》的要求，建立“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的内部治理结构，独立核算、自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，各股东以出资额为限对公司承担责任。国家开发银行可以参股担保公司，扩大国家产业政策的导向作用。可以引进外国股东，要引进资金的同时，引进先进的管理，使担保公司规范化发展。乡镇企业信用社担保机构的资金应该以货币资金为主，也可以是部分易于变现的实物资产。企业间互助性担保机构担保资金以企业交纳为主，实行企业间互保联保，政府可以投入一定的铺底资金。国外担保和保险已经有融合的趋势，我国保险业也可积极探索乡镇企业信贷担保业务，利用保险公司的信誉、实力基础和风险分散机制解除银行对风险的担忧。借鉴小额信贷扶贫的成功经验，信用社应该把小额、微型联保贷款作为信贷营销的一个重点。通过联保贷款、自报公议等方式，强化农户信用意识，把民间信用规范化、制度化、为实现农村金融安全构筑最前沿的第一道防线。因为在民间人们之间的长期交往、多次交易和重复博弈中，关于个人资信的信息已经充分化，沉淀在民间关于个人资信的信息存量很大。对于金融机构，尤其是对于大的金融机构而言，其现有的管理方式要发现这些信息显得成本过高，农村金融机构通过贷户联保小组，就可以实现对散落在民间的关于农民个人资信状况的信息进行组织化供给，借以甄别贷款人类型，剔除掉游手好闲、好逸恶劳、不讲信誉、违法乱纪、不讲民间道德的人，而且对农户贷到款后的行动选择也可以进行充分而有效的民间监督。联保贷款要在同一辖区内，由多个经营规模相当、相互信赖、严守信用并有一定物质资产做保证的农户在自愿、互惠、互利的原则下，组成联合保证小组，其职责是：帮助组员选择开发项目；交流生产经验，传递市场信息，开展技术培训，落实联保责任；协助信用社工作人员收缴到期的资金和利息。联保小组内各成员之间要签订联保互助合同，小组内互学、互督、互保。如果小组内有一人不能按期还款，其他社员要代其还款。在开发项目上，既要尊重本人意思，又要征求同组社员的意见。由于农户缺少抵押品，又很少有人愿意为其贷款提供担保，小组联保是通过借贷互保而将分散独立的农户联合、组织起来，它有利于相互激励，相互监督，也有利于在生产经营中提高组织程度和协作水平，它是体现合作性质的基本制度。联保组的建立、组员的构成、组长的确定必须自愿决定，不能将直系亲属分在同一联保组内，而且要防止农户家庭成员多头参加不同的联保组。经信用社同意组成的联保组成员在一年内可凭联保协议，随时到信用社办理贷款，不需要每次都找担保人亲自到场签字盖章。对于大额生产性贷款的需求，可以采取年初定额度，手续一次办，贷款分批放的方式。
6.充分发挥西部农村信用社网点多、联系广、信息灵敏的优势，积极探索发展农村金融租赁业务。目前广大西部农村地区农户还主要是分散零星经营，生产规模小，农业资源和生产要素没有有效集中，生产的社会化、市场化、产业化、组织化程度低，农民收入低而且不稳定，加上农业生产具有较强的季节性，许多农机设备在忙季用后就处于闲置状态，所以农民没有能力也没有积极性去投资发展规模经营所需的较大农机设备等配套设施。通过金融租赁这种专业化的中介服务，就可以打破大型农资设备的时空限制，促进资源合理充分利用。另外也可通过财政扶持和政策优惠，支持在经济基础较好、农业比重较大的县建立主要面向种养业的农业保险合作社，条件成熟时成立地方农业保险公司和全国农业保险公司，主要为农业合作保险社进行分保和再保险。
7.央行应积极探索符合西部农村金融特点的、不同于一般商业银行监管的、一体化与区域化相结合的农村信用社监管办法，依法加强金融监管，规范信用社经营行为，化解金融风险，确保农村稳定。（1）人民银行要严把市场准入和市场退出关，强化对信用社服务方向、利率、风险、从业资格等方面的监督和管理，尤其是要把资不抵债信用社的现场监管和非现场监管作为农村合作金融监管的重点，加强对其支付能力的监管，建立高风险农村信用社档案和预警制度，跟踪监控资不抵债高风险社，制订防范和化解信用社金融风险的具体办法。通过开办利率较高的存款种类，收购农村信用社的富余资金，减少有富余资金信用社的盲目贷款倾向。（2）改革农业再贷款管理体制，下放审批权限，简化再贷款程序，降低再贷款利率，适当放宽贷款条件，缓解目前信用社内部调剂资金能力有限的状况。改革信用社资金管理和调剂体制，打破资金调剂的块块体制，强化系统整合能力。根据当地农业发展需要，及时申请支农再贷款，解决信用社季节性资金短缺和支农资金不足问题。在人民银行现有的电子联行结算网络中，适当增加与信用社业务发展和网点规模相匹配的结算席位。（3）在准备金存缴、利率浮动等方面给予信用社以优惠政策。为了使信用社能够充分运用资金，减少不生息资金占用成本，可以适当降低信用社准备金率。（4）支农再贷款应该向西部地区倾斜，以保证西部农业生产的资金需要，支持西部农村信用社帮助农民扩大生产经营，也可以考虑由人民银行对西部特困地区信用社注入封闭运行的低息再贷款，增强这些地区信用社服务“三农”的资金实力。（5）根据不同地区的不同特点和实际情况，一地一策，彻底整合农村金融机构，优化网点布局结构，提高金融运行效率。在鼓励信用社内涵扩张、完善功能的基础上，通过升格、增设，对濒临资不抵债或经营范围小的信用社取消法人资格、内部降格、与临近信用社合并、强弱联合等市场化的方式进行兼并重组，化解风险。（6）支持建立农村金融市场的自律组织，提高农村金融市场的组织化程度。比如通过央行可以组织有富余资金的信用社进行同业合作，依托大的商业银行，参加银行团。（7）加强对大商业银行竞争行为的监管，提高对中小金融机构合法权益的维护力度。
8.西部农村信用社发展中的政府支持。（1）国家应该尽快出台政策，解决信用社历史遗留问题，包括行社分离中的资产纠纷、信用社执行保值贴补政策垫付的利息和因为政策性因素形成的不良贷款，如前文所提到的“天然林保护工程”政策关闭“五小”、“关并压产”政策给一些信用社造成的损失。国家可以拿一部分资金进行核销，减轻农村信用社的负担，为商业银行和信用社、为大中小金融机构创造一个机会均等的竞争环境。另外，可以通过税收优惠，比如对于农业贷款营业税予以减免等政策支持信用社发展。（2）合作金融与股份制商业银行性质根本不同，所以应尽快出台合作金融法，完善我国金融法律法规体系，明确农村信用社的性质、地位、组织形式、职能作用、权利义务以及机构设立、变更和终止的原则与条件，依法规范信用社自身经营、行业自律、央行监管和地方党政关系，明确各自的权利义务和职责范围，保护信用社的合法权益。（3）地方政府不应干预信用社的正常的经营活动，要在企业转制之际，维护信用社债权，帮助信用社盘活信贷资产。地方政府要积极给信用社的发展营造一个宽松的环境，规范乡、村两级财务管理制度，任何单位和部门不得对信用社进行乱检查、乱收费、乱摊派。对党政机关、事业单位或者机关干部职工在信用社的逾期贷款或者担保贷款，积极配合信用社，利用行政强制手段进行清收，维护金融债权。对于在清理整顿农村合作基金会过程中，并入信用社的资产大于负债的基金会的不良资产，地方政府应该帮助信用社清收、盘活、变现资产，比如可通过债转股，取得原来在基金会存款群众的同意后，将其款项转为其在企业的股份。同时地方政府在尊重农村信用社自主经营的前提下，可以发挥自己充分了解当地农村经济发展状况和市场信息的优势，对农村信用社信贷投向和服务方向提出意见和建议。
9.作为农业政策性金融机构，农业发展银行要提高金融服务质量，贯彻粮棉流通体制改革政策，完善收购资金需求总量测算和贷款计划的管理办法，对政策性业务和经营性业务区别对待，保证收购资金封闭运行，在此基础上，由于西部地区“天然林保护工程（草）、封山育林”中粮棉油收购贷款业务必然下降，所以应加大对农业生产环节的支持力度，重点支持农业基础设施、生态农业、农业机械化、农业科技推广、农业综合开发，农业产业化等项目。在社会效益目标优先、保本微利的原则下，建立信贷资产质量保障机制，做好信贷评审，完善贷款责任制，强化贷款质量监督，建立健全呆账准备金制度。探索参股信用联社，通过金融杠杆工具，扩大国家产业政策的导向作用。农业发展银行要积极与农业银行和其他金融机构共享资源，避免重复建设。要确立农业基本建设贷款和农业综合开发性贷款在政策性贷款中的主体地位。中国农业银行作为农村最大的金融组织，要加强内部管理，实行资产负债比例管理和风险管理，建立自主经营、自负盈亏、自我发展的机制，真正办成国有商业银行，积极进行农村金融创新，逐步扩大在农村的贷款比例和贷款范围，重点支持西部农业企业的规模化、集约化发展，进一步发挥在农村金融中的主导作用。
参考文献
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