1.4.1 土地的含义
人们已经熟悉经济学家威廉·配第的一句话：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”财富能提高人类的生活质量，是福利水平的表现，是社会进步、人类发展的标志，作为财富之母的土地与人类的生存和发展密切相关。从某种角度说，人类经济的发展史就是一部人类与土地关系的发展史。其中土地的概念与内涵也在这一发展过程中不断地丰富与深化。
对土地含义的不同理解会形成不同的政策作用范围与政策目标。正确界定土地的含义是研究土地政策的基本前提。
土地的概念与内涵是随着社会的发展，沿着下列过程而不断丰富的：有肥力的地球地表层——地球表面的陆地部分——地球表面的陆地、水面及滩涂部分——土地是一个多层次立体空间——土地是受自然力与人类经济活动影响后而形成的自然历史综合体——土地是所有的自然资源——土地是能形成整体功能的自然资源——土地是具有固定空间位置的有形与无形自然资源的综合整体。可见，人们对土地含义的理解是随着经济社会发展进程而不断发展。
经济学家给出了范围更为广泛的土地概念。经济学家对土地的理解侧重于大自然所赋予的东西，将土地视为自然资源和自然力的代名词。英国经济学家马歇尔给土地作的定义是，“土地是指自然为辅助人类而自由给予的陆、水、空气和光热等各种物质与能力。” 萨缪尔森和诺德豪斯在其《经济学》一书中说道：土地或较普遍的说法，自然资源，是指生产过程中大自然的礼物。它包括：农业、住房、工厂和道路等所使用的土地；给汽车加油或给房间供暖的能源；还有诸如铜、铁矿石和沙等非能源资源。在今天这个拥挤的世界上，我们必须拓宽自然资源的范畴，将环境资源——清新的空气和适合饮用的水——也视为一种自然资源。
1.4.2 土地资源是核心经济资源
所谓生产力是指人类从事生产活动以获取自身生存与发展的财富的能力。它表现为一定技术水平下人类对各种资源进行有效配置和充分利用的能力，这种能力可以通过实际生产的效果体现出来。若以xi（i=1，2，3，…，n）表示各种资源，以y表示生产能力，其间的关系可表示为：
y=f（x1，x2，x3，…，xn）
此公式表明：生产过程实际上是人类对各种资源进行有机结合共同发挥其效用以创造出适合需求的财富的过程。生产的成效主要取决于两个方面：一是资源的禀赋；二是资源配置的方式。它们共同决定了资源利用的效果，决定着资源效用的发挥程度。资源的禀赋一方面取决于自然造化；另一方面取决于人类对资源的改造程度。资源配置的方式，一方面取决于资源本身的属性；另一方面取决于生产力水平和人之欲望、需求。首先就生产力水平而言，它决定着人类对资源的认识与改造深度，同时也决定着对资源各种使用价值的挖掘、利用深度。只有生产力许可条件下能被人类大量利用的资源才可能成为社会经济活动中的主要资源。人之欲望、需求在资源选择中具有导向作用，只有那种最具满足人之需求的用途或手段的资源才可能成为财富的主要贡献者，从而对它的开发利用也必将成为人类经济活动的中心工作。中古时代，土地资源同时适应了生产力水平与人之欲望、需求的要求并同时成为双方选择的主要生产资源，土地资源才是中古时期的核心经济资源。土地资源作为中古时代的核心经济资源，它具有如下特征：
（1）土地资源集中反映了当时的生产力水平，并成为当时生产依赖的主要资源。
（2）土地资源是经济增长的最主要贡献要素。
（3）土地资源在参与生产的要素体系中起主导作用，整合着其他资源。
（4）土地资源一般呈严重稀缺状态。
土地作为中古时代最重要的生产要素，对农业经济的发展起决定性作用，土地资源的稀缺也成为制约农业经济时代社会经济发展的主要原因。为了促进农业乃至整个社会经济的发展，人们创造了系列先进工具及耕作方法来充分挖掘土地这一核心资源的经济价值。毕竟，土地这一核心资源的多少、好坏与利用状况决定了农业经济时代社会经济的发展。正因如此，在中古时代，人们都把取财的目光更多地投向农业，以土地、山泽和农产品作为衡量财富的标准，土地始终是财富的主要形态。所以，作为中古时代的最重要资源与财富，土地成为人们竞相争夺的对象。历代统治者无不宣称土地为国家、帝王所有，即便在土地私有制盛行的封建社会后期，统治者也兼并大量的土地以确保有足够力量左右社会经济并维护其统治地位。统治阶级正是通过土地进而控制着劳动者，将小农牢牢控制于自己手中，通过残酷的剥削，收取沉重的苛捐杂税过着骄奢淫逸的生活。围绕着对土地的争斗，演绎出一幕幕残酷的阶级斗争史。
1.4.3 政策与土地政策
1.政策的内涵
“政策”是现代经济社会使用得非常广泛的概念之一，但人们对它的含义并没有一致的界定与认同，歧义颇多。“政”，意为“政略”、“纲要”；“策”指“谋略”、“计划”。从一定意义上说，凡是由一定主体发出而对其他人产生影响的指令、限定均可称为政策。市场和政府是并行的控制社会、经济运行的两大力量，政策是实现政府等公共部门对经济社会控制的手段。
公共行政学的首创者之一，美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为，政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。 而美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）则把政策理解为是对全社会的价值作有权威的分配。 政策科学主要的倡导者和创立者，哈罗德·拉斯韦尔（Harald D。Lasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（A。Kplan）从管理学的角度把政策看作是一项含有目标、价值与策略的大型计划。
本书认为，政策是一个有目的的活动或过程，通过确立政策目标、分析政策环境、制定解决方案、实施政策、评估和监控等过程，构建政策的循环，并不断对政策进行调整，以提高环境适应性，实现组织既定目标。可从以下几个层面表述政策的内涵。
第一，就内容而言，政策是政府、政治团体以及其他公共部门对社会成员或者公共部门自身的限制规则或引导措施。
第二，就政策主体而言，政府和其他国家权威机构、政党及其他具有法定权威性的公共部门均可能成为政策主体。政策首先体现了政策主体的意志和价值观，但在一定的条件下也可能体现公众的意志。
第三，就行为过程而言，政策不仅具有符号特征，而且是一个行为过程。它表现为一系列可操作的活动，因此制度是时间、政策、资源等众多参数的函数。
第四，就功能而言，它是非私人物品（价值）的权威性分配方案；进行这种分配不可能靠私人部门完成；分配服务于某种政治、经济、文化目标。
2.土地政策的内涵与类型
（1）土地政策的内涵。
土地政策是政府为了实现一定的社会、经济发展目标，对土地利用过程中所采取的一系列有计划的措施和行动的总称，是所有国家治国安邦的重要公共政策。土地政策是指政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕特定的经济社会利益而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和。土地政策的形成过程，实质上是各种利益群体把自己的利益要求投入到土地政策制定系统中，由土地政策主体依据自身利益的要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。正是从这个意义上讲，土地政策的本质应该是政治实体对土地资源与土地资产实行权威性的利益分配。对土地政策这一定义可作进一步解释：
第一，它是一种政策，不是一种法律，隶属于政策科学的范畴。
第二，它强调调整人地关系是围绕着特定的经济社会利益而进行的，反映了土地政策对土地的所有、占有、使用、收益、分配、经营、管理等方面的规范、约束与引导作用。这就概括了一切土地政策现象所应具有的特征。
第三，它指出了土地政策制定的主体是国家等政治实体，很显然，这样的主体所代表的是统治阶级。这就高度概括了土地政策的阶级功能及性质。
第四，它是为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，这就明确界定了土地政策的目标与方向。
第五，它是一系列的准则、方向与指南的总和，而这些总和，主要是用以调整、规范、引导、约束组织和个人管理与利用土地的一切活动。
一个完整的土地政策通常由政策范围（或称政策域）、政策目标、政策措施等三大要素所组成。这三个要素是互相制约、互为条件的，缺少任何一个，另外两个就失去了存在的基础，只有范围（对象）、目标、手段的有机结合，才能构成一项完整的土地政策。土地政策的特征可概括为两个方面：其一，它是政府行为；其二，它是着重解决业已存在的问题或为了达到土地利用目标的计划、方针与办法。土地政策具有历史沿革性、因地制宜性、目标原则性、相对稳定性等特征。
（2）土地政策的类型。
土地政策本身是一个大的系统，对土地政策进行系统分类，明确这些政策类型间的相互关系，在理论和实践上均有重要意义。然而土地政策分类是一个复杂的问题，按不同标准有不同分类。从唐代经济史研究问题的角度出发，本书将土地政策分为土地分配政策、土地买卖政策、土地赋税政策、土地开发利用政策等四种类型。
1.4.4 制度、制度变迁、制度创新
1.制度定义的演变
最早把“制度”概念引入到经济学分析研究的是老制度主义（又称美国制度主义），主要代表人物托斯坦·凡勃伦、维斯雷·米契尔、约翰·K·康芒斯以及克莱伦斯·阿里斯。凡勃伦认为制度是一种习俗，由于被习惯化和被人们广泛地接受，这种习俗已成为一种公理化和必不可少的东西。“制度实质就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯；而生活方式所构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通过制度的综合，因此，从心理学的方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论……” 康芒斯对制度的释义与凡勃伦截然不同，指出经济学研究的基本单位是交易，交易有三种类型：买卖的交易、管理的交易和限额的交易。制度是“这三种类型的交易合在一起成为经济研究上的一个较大研究单位……这叫做‘运行的机构。’这种运行中的机构，有业务规划使得他们运转不停；这种组织，从家庭、公司、工会、同业协会，直到国家本身，我们称为‘制度’……制度是集体行动控制个体行动”。
道格拉斯·诺思是所有的新制度经济学家中惟一定义制度概念的经济学家，他指出：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为之间互动的约束。” 同时，他主张必须将组织与制度分离开来。制度包括正式的规则（法律法令、规章条例等）、非正式约束（惯例、行为规范和行为的自我强制）。组织是游戏的参与者，是具有实现目标的共同意图约束的个人集团。柯武刚、史漫飞认为，“制度是众所周知的、由人创立的规则，其目的在于抑制人们的可能的机会主义行为”，制度分为非正式的“内在制度”和正式的“外在制度”。
综合新老制度主义对制度的定义研究，制度可以界定为行为的规则，是人们制定出来用以规范政治、经济和社会相互关系的约束条件，它一般为社会群体的成员所接受，它决定着人们在经济和社会发展过程中能够与不能够做什么；同时，制度也是人们结成的各种经济、社会、政治等组织或体制，它决定着一切经济活动和各种经济关系展开的框架。
2.制度变迁
诺思认为，制度变迁就是制度创立、变更及随时间变化而被打破的形式。它既可以理解为一种效率更高的制度对另一种制度的替代，也可以理解为一种更为有效制度的生产过程，还可以理解为人与人之间产生交易活动过程中制度结构的改善。诺思等从制度需求方面分析了诱使制度变迁的原因。当在现有制度下，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的收入不能增加时，一种新的制度创新才有可能，并使这些潜在收入增加成为可能。换言之，只有制度变迁的预期收入大于预期成本，制度才会发生变迁。 拉坦等不仅从制度变迁的需求方面，而且还从制度供给方面探讨制度变迁的诱因。他认为诱使制度变迁的供给因素包括四个：一是组织成本，二是技术进步，三是知识积累，四是政治支持，并提出了“诱致性制度变迁理论”。林毅夫发展了拉坦的制度变迁理论，认为除了诱致性制度变迁外，强制性制度变迁也是不可或缺的有效的制度变迁类型。
3.制度创新（制度变更、制度发展）
制度创新理论萌发于熊彼特20世纪初对“创新”概念的描述。熊彼特1912年在《经济发展理论》论著中率先把“创新”概念引入到经济学研究中，初步提出他的创新理论，认为“……创新就是把生产要素按一定新的方法组合起来，它包含着新的组合之实现。”20世纪40年代，他进一步充实了“创新理论体系，认为创新包括五种情况：引进新产品或提供一种产品的新质量；采用新技术新生产方法；开辟新市场；获得新材料的新来源；实现企业组织的新形式。他指出创新是经济增长的动力，“经济发展”是“企业家”创新的结果，因而是“来自内部自身创造性的关于经济生活的一种变动。”熊彼特的创新概念比较空泛模糊，各种经济要素重新组合导致的创新有可能来自于观念创新、技术创新、制度创新、管理创新。更为明显的缺陷是创新的主导因子区分不清，是制度起关键作用还是技术起关键作用论述含糊。但其对创新概念的分析及理论体系的构建开启了经济学研究的新视角，也为制度创新理论奠定了一定基础。
诺思和戴维斯等人则构建了完整的制度创新理论，他们始终把制度创新问题当作核心问题来研究。制度创新也称制度发展，“指的是能够使制度创新者获得追加或额外利益的对现有制度的变革。” 当获利动机或能力无法在现行制度结构中实现时，就会导致一种新的制度安排。换言之，只有当预期收益超过预期成本时，制度创新才能实现。市场规模的变化、生产技术的发展以及因前两个因素引起的一定社会集团和个人收入预期的变化等三大因素促进制度的创新。而现有法律的活动范围及政策的限制，新旧制度的替代需要时间。制度上新的发明是一个困难的过程以及暂时的制度均衡局面等因素会妨碍新一轮制度创新的产生。制度创新的过程就是从制度均衡——制度失衡——制度创新这样一个循环往复的过程。制度创新的主体或促动者，可能是个人，也可能是一批自愿合作在一起的人，或者是政府，在以下四种情况下政府主导的制度创新交易成本最低、社会效益最好：第一，政府机构的发展较为完善和工作效率较高，私人市场未能得到充分发展；第二，潜在利益的获得受到其他产权的阻碍和产权利益得不到保障，旧有制度的均衡因此无法通过自愿形式打破，只得由政府才能承担制度创新的成本；第三，制度创新的预期收益由于存在外部性或“搭便车”行为，个人拒绝承担创新成本；第四，制度创新不能兼顾所有人的利益，或一部分受益，或一部分人受损，需要用强制力量的介入安排和创新制度。
从上述观点分析中可以看出，制度创新（制度变更、制度发展）是新旧制度的“代谢”过程，其动力源于存在并发现潜在利益。从产权制度角度上看，制度创新有利于建立有效率的产权制度，从而通过在新制度下降低交易成本，实现资源的高效配置，相关权益主体也就从中受益。因此，制度创新的本质是不同权益主体在制度边际上的博弈。
1.4.5 土地产权制度
土地产权（property rights of land）是土地资产的一切权利的总称，由所有权、占有权、使用权、收益分配权和处分权等混合而成的“权利束”（a bundle of rights）。换言之，土地产权的客体或标的是地产。因此，“property rights of land”侧重于强调各个权益主体共同指向土地并受法律保护的权利。 土地产权具有明显的排他性，各个权益主体分享的农村土地的权利有明显的差异。土地产权是土地市场的交易对象，土地交易的实质是土地各种权利的交换。土地产权结构制约土地资源的配置效率，合理的产权结构、明晰的权能可节省交易成本，提高土地资源的配置效率；反之，则降低土地资源的配置绩效。
土地产权制度（institution of landed property right）指的是界定土地产权、规范人们使用和处置土地行为的规则集合，它明确规定了人们在使用和处置土地时能够做什么和不能做什么。换言之，土地产权制度是界定国家、法人、自然人、非法人的组织等相关权益主体在土地利用方面的地位及其社会经济关系的系统规范。产权制度通过土地产权的界定与配置，可以使土地资源的配置绩效达到最大。规范的产权制度，可以约束各个权益主体配置利用土地的行为，可以最大程度地克服权利配置导致的道德风险、外部性侵犯和权能错位等一系列问题。通俗地讲，土地产权制度既是管理土地的规范，又是经营使用土地的规范，在土地资源配置过程中起着根本性的作用。同时应该注意区分土地产权制度与土地所有制。产权制度还应包括除了所有权以外其他权利的界定问题，因而出现了诸如租佃制、永佃制等不同的产权制度形式。
1.4.6 政策与制度的关系
政府制定的和实行的政策，可以称作公共政策，政策同制度有着密切的关系。政策是以一定的基本制度为框架制定和实施的，但政策的制定和实施又会影响制度的形成和修正，一些重要的长期政策，用法律或规章的形式确定下来，就成为基本制度的内容。但是，政策同制度又是有区别的，政策比制度更为具体，更为灵活。“制度变量是一种慢变量。即使在制度变革的过程中，这种变量的变动也应相对稳定，防止随意性。政策变量则是一种快变量，具有极大的灵活性，要针对短期经济运行状况及时进行调整。制度变量影响和制约着政策变量。”
制度与政策有时很难截然分开。它们都是某种决策产物和某种规则，而且确实有重叠之处，不过，制度和政策可能是不同层次的决策产物。爱莉诺·奥斯特罗姆（E。Ostrom）在公共池塘理论中对影响集体行动的决策及规则层次的划分，对本书说明政策与制度的区别很有启发。
制度（institution）可以界定为：“工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，以及如何根据个人的行动给予回报”。规则可分为多个层次，含宪法选择规则、集体选择规则、操作选择规则，三个层次密切关联。“操作规则直接影响（公共池塘）占用者有关下述问题的日常决策：何时、何地及如何提取资源单位，谁来监督并如何监督其他人的行动，何种信息必须进行交换，何种信息不能发布，对行为和结果的不同组合如何进行奖励和制裁等。集体选择规则间接影响操作选择，通常由占用者及其公务人员或外部当局在就如何管理公共池塘资源制定政策——操作规则时使用。宪法选择规则通过决定谁有资格决定用于制定影响集体选择的特殊规则影响操作活动和结果。” 奥斯特罗姆所说的制度是最一般意义上的，包含了多个层次的规则，当然包含了我们所说的政策。可见，政策侧重的是为某些目标而采取的操作方式，它的作用是形成针对问题的可操作决策；作为规则的总称，制度包含了作为操作规则的政策。制度的内涵要比政策更广，除了通常被我们称为政策的部分以外，制度还包括宪法层次的规则和由宪法层次规则影响的集体选择规则；这两部分一般不是用于处理具体问题，但却为处理具体问题的决策提供了平台。这样的制度很少被称为政策，如果一定要称之为政策，就只能称之为元政策——指导和规范如何制定政策的政策。事实上，制度与政策这两个概念经常相互替代，很难找到一劳永逸的绝对界限，许多制度也可以被称为政策。
