第12章 国外预警体系

突发事件应急预警是应急管理过程中一个极其重要的环节。当前国际上一些发达国家都已经建立了国家安全、社会稳定等方面的应急预警体系，以监测全球或局部区域的稳定状况和动乱热点，分别为其战略决策、安全体系、外交政策、经济发展、政策后效评估、危机综合分析等实行全方位的服务。

一、美国突发事件预警系统

（一）美国金融危机预警制度

美国建立了面对各种灾害的预警体系。在金融危机预警制度方面，美国建立了如下的基本框架：美国联邦金融机构检查评议委员会确立了银行评级系统，该系统以安全性及健全性为基础，按照六项指标将银行评定为五个等级；美国联邦准备银行的银行监督程序；自1985年起，美国财政部金融局建立的社区银行评分系统；美国联邦存款保险公司建立的场外监控系统；美国联邦存款保险公司的风险费率制度。

通过上述架构，美国建立了颇为完善的金融预警制度。

（二）美国突发公共卫生事件预警系统

美国突发公共卫生事件预警系统是全球首屈一指的突发公共卫生事件应对系统，该系统以新的三级应对体系为基本特点。这三级应对体系自上而下包括三个子系统：CDC（联邦）疾病控制与预防系统—HRSA（地区/州）医院应急准备系统—MMRS（地方）城市医疗应急系统。

（三）纽约的危机预警系统

纽约依靠一整套完备的紧急事态防御体系有效地应对每年几百起的灾难和危机事件。纽约市紧急事态管理办公室（The New York City Office of Emergrncy Management）是整个防御体系指挥协调中心的核心指挥部门，负责协调超过150个联邦、州、市及私人组织的危机应对活动。该机构的宗旨是：“面临21世纪的挑战，紧急事态管理办公室要为纽约市民提供最高级别的危机预防准备。在地方、州、联邦以及私人实体共同合作应对危机的过程中，作为各机构之间的协调机构，我们将努力提供全面综合的危机应对服务，制订灾害预防计划，采取减灾措施。”纽约市紧急事态管理办公室拥有丰富的高智商人力资源，他们是经过训练的危机管理人员，来自纽约市18个不同的机构，包括危机反应者、危机预防计划者、监督指挥员、行政以及支援人员，他们对危机管理科学的各个组成功能十分熟悉。

在危机爆发前，纽约市紧急事态管理办公室危机准备组的主要职责是为应对突发事件制订出可操作的危机反应计划，并针对不同的灾难险情进行模拟演练，同时协调市级各个危机管理机构的培训活动。纽约市紧急事态管理办公室危机准备组还开展了一系列防灾减灾工作以降低城市遇险几率。具体准备工作分配如下：

（1）健康医疗组。对主要危害纽约市民生命和健康的灾难事件，健康医疗组负责做好准备工作，包括开展应对生物恐怖主义袭击演练、在酷暑天气执行城市防暑计划等。

（2）人员服务组。同政府相关机构、非政府灾难救援组织密切合作，人员服务组负责为灾后物资供应做好协调准备工作，包括对灾民提供食品、服务、捐助、财政援助，以及制订出灾后对动物的控制计划。人员服务组的工作还要确保城市灾后特殊人群的需要得到保障。

（3）恢复减灾组。该组主要负责对灾后重建恢复工作制订计划，如废墟清理、损失评估和基础设施重建等。在减灾方面，该组展开积极的可持续研究，寻求减少未来灾害对城市影响的方法，并采取措施与城市其他机构合作，减少灾害带来的损失对这些机构设备的影响。

二、日本东京的突发事件预警体系

东京于2003年4月建立了知识管理型危机管理体制，设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立了一个应对各类危机的全政府机构统一应对体制。东京的危机管理由综合防灾部负责。综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成，信息统管部门主要负责信息搜集、信息分析和战略判断，实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整。这两个部门置于危机管理总监的管理之下，与有关各局进行协调，进行全政府型的危机管理。

（一）完善的危机预案

东京各部门一共制定了各类规划、手册、预案三个，包括灾后城市的恢复对策、灾后生活恢复指南、灾害时期的医疗救援活动手册等方面的预案。日本各都道府县教育委员会基本上都编写了（危机管理和应对手册）或（灾害管理教育指导资料）等教材，指导各类中小学开展灾害预防和应对教育。

（二）先进的信息系统

日本在经历了阪神地震的重大损失后，大力推进灾害管理通信系统的建设，逐渐建立起了覆盖面广、运转效率高、功能先进、体系严密的通信系统，为灾害管理的全过程提供数据采集、通信联系和信息共享等方面的通信服务，满足防灾、救灾和抗灾各个环节的通信需求。按照行政管辖层次的不同，日本建立了多层次的通信网络系统：国家通信网络、都道府县通信网络和市町村通信网络。国家通信网络包括中央防灾无线网、消防防灾无线网等；都道府县通信网络包括防灾行政无线网、防灾信息系统以及地震强度信息网络等；市町村通信网络包括市町村防灾行政无线网、区域防灾无线网以及消防救灾无线网等。

东京都防灾行政无线系统由三个部分组成：固定式无线系统、移动式无线系统、地区卫星通信网络。固定式无线系统以都政府大楼为中心，各区市町村、防灾机构、都派出机构在1993年之前全部建成运行。移动式无线系统主要为了直接把握灾害情况，在都政府大楼、都派出机构与灾害救援的车辆、携带用的无线手机之间以及无线手机互相之间进行信息的搜集和传递。

（三）良好的社会应急教育与宣传

日本政府通过广播、电视、报纸、杂志、互联网等媒体，通过编印发送应急小册子为公众提供各种灾害的管理教育。日本为加强应急教育与宣传，将每年的9月1日确定为“灾害管理日”，将8月30日至9月5日的一周确定为“灾害管理周”，通过举办各种活动，如展览、研讨会、灾害管理宣传海报等，提醒公众关注灾害管理，增强应急自救能力。为促进公众参与危机应对，日本把每年的1月11日确定为“灾害管理志愿者日”，将1月15日至20日确定为“灾害管理志愿者周”。现在志愿者活动已扩展到防灾、应急响应和灾后恢复与重建的全部环节。

三、澳大利亚突发事件预警体系

澳大利亚是一个东临太平洋，西临印度洋，海岸线长的南半球国家。该国的突发事件大致包括森林灾害、洪涝海啸、强热带风暴、传染病、重大工业事故等。澳大利亚在20世纪80年代开始重视应急管理，把综合防灾减灾与危机管理结合了起来。

（一）澳大利亚的灾害管理国家体系

澳大利亚的灾害管理国家体系是以联邦政府、州或领地政府、地方政府和社区之间的伙伴关系为基础的，许多非政府机构也积极参与其中。

1.联邦政府

在联邦政府中，澳大利亚应急管理中心是管理应急事务的机构。应急管理中心在2001年从国防部中分离出来，划归联邦司法部管理。该机构不仅负责对自然灾害的管理，还负责全国性突发事件的管理。按联邦宪法的规定，联邦政府对外代表澳大利亚海外灾害应急管理，对内代表国家在国家资源调配、财政援助、应急技术标准制定和培训等方面给予各州政府帮助。

应急管理中心的职能是强化国家的应急管理能力、降低社区的灾害易损性、提高地方的应急管理能力和意识。应急管理中心下设四个部门，分别负责不同的应急管理职能。

（1）计划与运作部。该部门主要负责管理应急管理中心资助的灾害应急计划，协调联邦政府对州、地方的支持，制订民防政策和计划，管理应急通信与信息系统的应用，与州、地方和联邦政府部门一起负责制订突发事件风险管理计划。

（2）开发部。该部门主要负责灾害预防与减灾战略的制定，应急管理项目的规划管理，在政府、产业和社区各层次进行应急管理的宣传和推广，以及应急管理政策的制定。

（3）信息管理部。该部门主要负责应急管理过程中的信息管理，促进开展各州支持的应急项目，如公众教育规划、应急管理书籍的全国出版与宣传。

（4）教育与培训部。该部门主要负责教育与培训的开发与传播、应急管理资格标准与课程的开发与维护、应急管理研究和社区教育等。

2.州或领地政府

各州均设有突发事件管理部门，通过判断突发事件的性质和可能影响的范围来启动不同层次的应急管理计划。州为突发事件的主体，如果事件超出州政府的应对能力，州政府则向联邦政府提出救援申请。在澳大利亚灾害管理体系中，州政府对灾害应急管理和规划负有主要责任，负责保护所辖公民的生命和财产安全。

3.地方政府和社区

地方政府直接组织灾害应急计划和方案的实施。地方政府不能处理突发事件时，将会向州政府提出救援申请。同时，澳大利亚全国范围内约有100个社区，社区中有很多训练有素的志愿者以及应对突发事件的组织，社区在灾害预防、缓解以及协调救灾方面有重要的作用。

4.非政府组织

澳大利亚的非政府组织也参与了突发事件的应急管理工作。例如，澳大利亚火灾管理委员会（AFAC）就是一个典型的例子。该委员会是一个民间协会，其中除了纯粹的非政府组织外，也包含了政府救灾部门和生产消防器材的商业厂家，其服务对象不但包括澳大利亚各级政府，也包括其他国家和地区。澳大利亚火灾管理委员会不但通过训练专业消防员、培训志愿者、提供咨询服务及专业设备等赚取利润，同时也积极进行自我宣传，并向各方筹措活动资金。目前澳大利亚火灾管理委员会能定期从联邦政府获得资金，也能从州以下地方政府、保险公司等单位获得资金支持。

（二）澳大利亚应急管理特点

1.应急管理体系层次分明

澳大利亚应急管理体系分为三个层面：联邦政府层面，负责全国性的突发事件管理；州和地方政府层面，6个州和2个地方政府通过立法、建立委员会机构以及提升警务、消防、救护、应急服务、健康福利等方面的能力来保护公民生命和财产安全；社区层面，澳大利亚全国范围内的约100个社区在灾难预防、缓解等方面发挥了积极的作用。

2.法律基础坚实

（澳大利亚联邦宪法）明确规定联邦政府有责任支持和帮助各州提高突发事件应急管理能力，各州或领地对其公民的生命和财产安全负有主要责任。在宪法的规定下，国家通过财政和技术手段支持各州应急管理的发展和建设。各州则通过独立的立法权力来建立适合本州实际的应急管理组织体系和管理职能。州法律明确规定了灾害管理组织的结构，同时规定它们的工作内容和运作方式，提供在法令条件下采取行动的责任豁免权等条款。

3.以志愿者为主的社会广泛参与

澳大利亚的应急响应志愿者组织拥有约50万名训练有素的志愿者，约有6.4万名警察和消防队员等政府抗灾人员。志愿者并不是业余的，他们都经过专业培训且达到职业标准，并能熟练操作各种复杂的救灾设备。志愿者在社区的减灾和备灾过程中起到了重大作用。