一、突发事件应急管理的机理研究
（一）突发事件应急管理的主体与客体
应急管理是管理主体对突发事件的介入和应对行动。因此，我们首先要明确突发事件机理，找到事件的源头、事件形成的规律和事件发展的动力，以便在应急管理中找到相应的应对策略并确定应急处理的重点。
应急管理的主体指的是处理突发事件的人员、组织和机构，他们对突发事件应急管理起着统筹管理的主导作用。按照地域级别分为三级：国际性应急管理主体，如世界卫生组织危机小组安全理事会；国家级应急管理主体，如国家安全监管总局；各省、市、县等地区级应急管理主体，如城市紧急报警服务中心。应急管理中的客体指的是处置的对象，即各种突发事件。
（二）突发事件的机理分析
突发事件的机理就是事件所遵循的内在逻辑和规律，即突发事件发生、发展、衍生及其影响扩散的自身规律。了解各种突发事件的发生机理，有助于让我们在应急处理过程中控制整个事故的局面，占据主动优势，增强运用科学技术方法减少各方面损失的能力。
突发事件主要经历发生、发展和演化三个阶段，与这三个阶段相对应的是突发事件的三大机理，即突发事件的发生机理、突发事件的发展机理和突发事件的演化机理，突发事件的机理分析。
1.突发事件的发生机理
突发事件的发生是由一个或多个隐患由量变到质变而导致的，隐患可以包括自然方面或人为方面。例如，森林大火的发生可能是由于天气干燥引发的自燃，也可能是由于人为的过失失火或者纵火行为。突发事件的发生可以是单因素引发的，如因道路结冰出现连环交通事故；也可能是多因素共同作用造成的，如经济增长率下降、严重的通货膨胀、汇率大幅波动、证券市场价格急剧波动等因素共同引发的金融危机。另外，突发事件发生之初，可能是隐蔽的，如自燃事件、经济情况持续的不显著下滑等；也可能是爆炸性的，如恐怖袭击、地震等。
由于突发事件发生的原因多种多样，要及时有效地处理突发事件只有从源头开始就及时发现，在其扩大发展的过程中就将其控制，才可能成功地实现应急管理。
2.突发事件的发展机理
突发事件的发展是指事件发生之后，由于其自身原因和外在的环境条件，在空间上扩大和烈度上增强的过程。在突发事件的发展过程中，内在的因素通常在于其本身发展的机理，如传染病本身的传染性让受害群体不断扩大，而外在的因素往往会推动突发事件不断恶化，如森林大火的燃烧往往是火苗伴随着大风或燃烧带逐渐靠近易燃区的过程。突发事件的发展是一个内在和外在因素综合推进的过程，其空间和烈度的变化往往会为突发事件扩大发展提供更好的外部条件，进而推动整个突发事件发展扩大。
因此，应对突发事件首先要从突发事件的内外因着手。对于内部问题，要从根本上采取切实有效的手段排除其发展要素，让其无法迅速发展。而控制外因是应急管理更重要的一个方面，包括如何妥善疏散和安置可能遭受风险的人群，根据事件发生发展的时间、气候、位置等来不断转换应对手段。在整个过程中要坚持实时监控的原则，根据实际情况及时调整方法，减少事态发展的不确定性，提高管理的控制力，从而实现对突发事件的发展过程的控制。
3.突发事件的演化机理
突发事件的演化是指事件在发生或发展过程中其性质、类别、级别、范围等方面的变化过程。我们将突发事件的演化分为转化、蔓延、衍生和耦合四种形式。
（1）突发事件的转化是指由于各事件之间具有一定的因果逻辑关系，在某种情况下已经发生的突发事件，将引发另一种事件发生。突发事件的转化主要有两种形式：一种是接力式，即在引发后生突发事件后，前生突发事件结束，如水灾过后往往会有传染病流行；另一种是连锁式，即在引发后生事件后前生突发事件仍然在进一步发展蔓延，如地震引发海啸后仍然伴随着海啸危害人类的生命财产。后一种的影响更加严重。
（2）突发事件的蔓延是指在一定环境条件下的自身趋势性的发展，包括突发事件扩大蔓延、危害信息蔓延、心理恐慌的蔓延。在时间上可以分为间断性蔓延、连续性蔓延和反复性蔓延三种形式。突发事件的蔓延过程往往具有很大的隐蔽性，使人不易察觉其趋势。例如，森林大火发展初期的火势蔓延，一些未知传染病的扩散，等等。
（3）突发事件的衍生是指前生突发事件的发生导致了后生突发事件的发生，但后者并非以前者为导因，两者之间的联系具有一定的偶然性。如大旱之后，地表与浅部淡水极度匮乏，迫使人们饮用深层含氟量较高的地下水，从而导致了地氟病，这些都是衍生出来的突发事件。此外，还有许多情况是由于处理突发事件过程中顾此失彼，当人为控制前生突发事件时，经常会因管理措施不当或者是因恐慌造成的不合作，而导致新的突发事件的发生。
（4）突发事件的耦合是指由于突发事件之间的相互作用，其中一个突发事件在另一个突发事件的作用下发展演化，后者通过对前者的反馈影响前者，从而使得两个突发事件都不断地发展扩大。例如，2005年吉化爆炸事件起初由吉林省一个企业生产事故，演变为松花江水体污染事件，进而引发哈尔滨市民恐慌和长达数天停水的重大公共安全事件，又因污染水体漂流至俄罗斯而导致两国之间的外交危机。
（三）应急管理的运作机理
突发事件的机理是应急管理机理研究的一个方面，与之对应的另一个方面则是应急管理主体自身运作规律的研究。应急管理的机理基本上是由突发事件的机理决定的，它们之间存在着很强的关联性，应急管理的运作机理。
在平时状态，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处理。突发事件发生后，启动相关应急预案，及时、有效地进行处理，控制事态，以防事件的发展演化。组织开展应急救援工作，指挥并组织相关地区、部门开展处置工作，必要时多个相关部门共同参与处置突发事件，统一调配资源。突发事件得到控制或结束后，对伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用的有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。根据受灾地区恢复重建计划组织实施恢复重建工作进而完善预案。
二、构建应急管理体系
（一）应急管理体系的目标与原则
应急管理体系是由专业技术、管理方法、行为规范、实施机构组成的有机结合体，以实施完成各种应对突发事件的方案和措施。应急管理体系以政府的统一领导为核心，以各种法律法规为基础，以全面整合各方面的资源和社会共同参与为手段，以求达到快速、及时、有效预防与消减突发事件的目标。
1.应急管理体系的目标
应急管理体系的主要目的是要在了解突发事件的发生发展规律的基础之上，采取适当的措施和方法，在突发事件发生之前、发展过程中以及事后处置期间，减小突发事件带来的影响和损失。为了达到这个目的，在应急管理体系建设过程中，我们应该瞄准下列目标：
（1）在平时能够正常运行，可提供一系列突发事件事前准备的功能。应急管理体系应该包括建立平时的应急预案、安排演练、组织实施相关的技术培训，以提高安全保障度，协调各种资源进行日常的防范处理准备工作等。
（2）防止突发事件的发生，尤其是在警戒期间做好突发事件防范处理准备。应急管理体系中对突发事件的预测和预警功能是至关重要的组成部分，它直接关系到整个体系的效率。而在警戒期间根据事态的发展，做好突发事件的防范处理准备则是恰当处置突发事件的关键保障。
（3）一旦突发事件发生，以最快的速度响应，把事件所造成的损失降低到最小。突发事件发生后，保障体系应能迅速掌握事件发展态势，调集各种资源，根据相应的预案对事件进行恰当的处置，减小事件的影响，从而降低损失。
2.应急管理体系的原则
应急管理体系的建设与运作应遵循以下原则：
（1）以人为本、预防为主的原则。生命高于一切，应急管理的首要责任也应是以人为本，把保护和挽救公众生命安全放在首位，将突发事件的监测、预警、预防等放在应急管理的核心环节，以预防为主，加强日常的检查与监督，完善整个预防体系，从而降低突发事件发生的几率。
（2）指挥统一、运转协调的原则。应急管理是一个系统性的工作，因此各个部门之间的配合与沟通是实现有效控制的关键。因此，明确统一指挥的机构，建立各部门积极配合的管理机制与法制，实现组织、行为、资源和信息的全面整合与调配是应急体系的另一个原则。
（3）效率原则。突发事件具有突发性与不确定性，为了防止灾难后果的产生或扩大，必须采取高效、迅捷的对抗措施来排除危险，因而应急管理的效率原则就显得尤为重要。为了保证应急管理的效率，首先就要保证执法程序的快捷性，其次应保证权力集中的同时给予各具体管理部门高度的裁量权，集中的权力可以避免各自为政的情况出现，进而实现资源的统一调配。而由于突发事件本身的特点，在采取紧急措施时可能不会按照正常的程序进行，因此要给予具体管理部门充分的自主空间。
（二）构成现代应急管理体系的七大系统
从整体结构上讲，城市应急管理体系应当分为两大部分：一部分是物理结构，另一部分是运行机制。体系的正常运行，依赖于七大系统，即指挥调度系统和六大支持系统。指挥调度系统是城市突发事件应急管理系统的“大脑”，是体系中的最高决策机构。六大支持系统分别是：①信息管理系统；②资源保障系统；③决策辅助系统；④教育培训系统；⑤处置实施系统；④宣传系统。它们分别对指挥调度提供不同功能的支持，以保证指挥调度系统作出及时有效的决策，同时它们之间也存在相互协作、相互支持的关系。
各系统的主要功能分别是：
1.指挥调度系统
可以说指挥调度系统是整个应急管理系统的核心部分，负责应急管理的统一指挥，包括进行决策、向各个相关机构发出指令或进行授权，并协调其他系统的功能。
2.信息管理系统
应急管理系统的信息中心负责应急信息的实时共享，为其他系统提供信息支持。平时负责对信息进行采集、分类、传输、储存、维护等；战时除了上述功能，还要进行信息的初步分析、预案初步筛选、预警信息的发布等。
3.资源保障系统
对突发事件发生前、发生中及发生后各个阶段进行预防监视、实时处理、发布信息等管理，从而保证系统的反应速度，加强整体性和联动性。平时承担应急资源的储存、日常养护、资源评估等功能；战时负责应急资源调度，以及处置过程中的资源保障。
4.决策辅助系统
决策辅助系统是为应急管理提供方法与决策建议的系统，它以安全保障的机制机理研究、事件和机构的分类分组方法的研究和安全保障度评价方法的研究为基础，包括实现预案库管理、提出安全培训和演练方案、形成资源优化配置方案、进行评估和预警分析、为事件的处置提供决策资料和决策建议、对突发事件进行评价等内容。
5.教育培训系统
平时负责突发事件应急处置的课程设计、教材编制，对专业人员的培训，对大众的培训等工作；在警戒期间负责对相关部门及人员进行演练与相关突发事件管理知识的培训，以帮助管理人员做好应对准备。
6.处置实施系统
处置实施系统是对“指挥调度系统”形成的预案和指令进行具体实施的系统，负责执行指挥调度系统下达的命令，完成各种应急任务。此系统就现有的实际情况来看，可以由警察、消防、医院、社区保安组织等组成。
1.宣传系统
宣传系统负责对公众的宣传工作，根据指挥调度的命令，分析什么信息用何种方式能最快地传递给受众，起到公众自救、稳定民心等积极作用。平时主要宣传一些突发事件预防与安全工作生产的知识，对大众进行普及教育；战时可以将突发事件的相关信息、决策及进展进行公布，保证大众的知情权并对公众进行相关培训教育，保证人们可以正确应对突发事件，避免造成大众恐慌，以形成良好的应急管理的社会氛围。
总之，指挥调度系统是应急管理体系的“大脑”，是体系中的最高决策机构，其他六个为支持系统，它们分别对指挥调度提供不同功能的支持，以保证指挥调度系统作出及时有效的决策，同时它们之间也存在着相互协作、相互支持的关系。
（三）应急管理能力的评价
突发事件应急管理能力是指应急机构在应对突发事件时，能够高效有序地开展应急行动，通过对组织体制、应急预案、灾情速报、指挥技术、资源保障、社会动员等方面的综合运用，力求在较短时间内使突发公共事件所造成的人员伤亡和财产损失降到最低，对社会所造成的负面影响减到最小，保证社会连续、稳定运行的一种综合应急处理能力。
影响突发事件应急管理能力的因素主要有内部和外部两个方面：内部因素包括应急管理者的知识、能力和素质，应急管理机构的决策能力，信息搜集、传递与分析水平和应急管理体系权责明确；外部因素包括社会成熟度、应急主体的经济因素、危机情境和传媒的能力。
应急管理能力的评价是一项涉及面极广的系统工程。评价指标体系应从系统的角度，通过对城市环境、人文、经济特征及区域应急管理措施的综合分析评价，来系统地反映城市应急管理中存在的优势与不足。其评价结果可以作为反馈信息，以提高城市应急管理水平。因此，应急管理的评价是在对反映突发事件应急管理能力的相关评价指标集进行基础数据的定量分析的基础上，根据一定的评价模型，对突发事件应急管理能力进行全面、综合的反映和描述。
应急管理体系评价的过程主要分为三个步骤：首先，给出评价指标集。评价指标集是综合评价体系的主要组成部分，它由一系列有内在联系、有代表性的，能够概括城市应急管理水平的要素组成。其次，查询计算基础数据集。基础数据集是定量分析评价指标的基础，它包括分析评价指标所需的原始统计数据。最后，用模糊综合评价方法给出评价模型。评价模型是一种定量化分析模型，它利用数学模式去描述系统诸要素间的关系，通过一定的演算方法，给出定量的结果。评价模型的分析对象是评价指标集。根据指标集中不同子集的特点，可采用不同的评价模型，合理的评价模型对于客观地分析城市应急管理系统的特征有着重要的意义。城市应急管理能力综合评价体系结构。
三、突发事件的应急管理机制
应急管理机制是应急管理主体依据突发事件的机理，为及时有效地控制突发事件而制定的各种制度化、程序化的应急管理的行为准则和规范。应急管理的具体形式表示为各机构的职责以及用来协调和规范各管理层面工作的规则、法律、法规、政策等。
一般应急管理可分为四个步骤：对突发事件的预防、准备、响应及突发事件之后的恢复。与这四个步骤对应的应急管理的机制建设，是应急管理有效运行的一系列制度机制和条件保障，也是应急管理的基础和核心。应急管理机制是一个动态的博弈过程，为了在突发事件中能够最大限度地减弱危机产生的影响，对其进行有效的控制，至少有五个部门的应急管理机制是需要着力建设与完善的，包括体系运行机制、预警机制、应急处置机制、善后协调机制以及评估机制。
（一）体系运行机制
通过分析突发事件本质属性和机理，应急管理体系最重要的运行原则可以概括为以下四个方面：
（1）统一指挥、分工协作原则。如前所述，应急管理体系由七个不同职责的系统构成，要想实现同一目的，需要统一指挥、分工协作，这既是管理体系有效运行的要求，又是由突发事件的综合性决定的。
（2）分类、分级处理原则。对突发事件进行分类、分级，不同类型、不同级别的突发事件采用不同的应对方法。同时要对机构进行分类、分级，使得机构与相应的突发事件进行挂钩，以便明确职责，同时也为整个体系的应急能力评估做好准备工作。
（3）及时切换原则。主要包括平战切换和级别切换。平战切换包含两个方向的动作：一是一旦在信息反馈体系中发现突发事件的先兆，应及时根据分级判定机理标识出突发事件级别，采取应对措施，并发出早期警告；这一阶段如不能消除该突发事件，则立即发出警报，激活战时保障系统。二是在保障系统对突发事件处理结束后，应该关闭战时保障系统，进入平时状态。
级别切换是在没有突发事件发生先兆的情况下，为了确保在特殊时期的安全需要，指挥调度机构可以主动调整安全保障系统的安全级别，或进入战时保障系统。
（4）资源的协调及管理原则。在这里，资源包括人力、信息、知识、物力、财力，它们可能来自政府、企业、公共组织、大学以及其他社会相关单位。在应急处置过程中，本地区或系统内部的应急资源应首先得到最大限度的利用，当本地的资源和能力难以承受时，再向外部寻求支持和救援。同时要建立应急处置过程中征用不同所有者资源的法律、法规、政策等，并制订出相应的补偿方案。
（二）预警机制
预警机制主要包括：①对预警范围的确定。严格规定监控的时间范围、空间范围，以及监控对象范围。②预警级别的设定及表达方法的规定。如美国核安全管理委员会对突发事件制定的五种警戒级别，按照从轻微到严重的顺序，分别以五种颜色编码。③通知的次序、范围和方式。即一旦发生了突发事件，第一时间应该通知哪些机构和哪些人，以何种方式通知。④对突发事件涉及的范畴和领域的预判，识别突发事件的类别和级别，以匹配应对预案。
（三）应急处置机制
应急处置机制主要包括：①分类、分级原则。②以预案为核心采取实施应对措施原则。③生命优先原则。④涉及国家安全问题时的处理原则。⑤战时协同及授权辅助规定，以避免各机构之间合作效率低下、调动无力等情况。
（四）善后协调机制
善后协调机制主要包括：①对使用系统内外的各种资源的补偿原则。②灾区的重建策略。③事故的报告和总结原则。④对相关人员问题的奖惩原则等。
（五）评估机制
评估机制主要包括：①对突发事件的分类、分级指标体系。②预案及预案库的有效性。③应对效果的评估体系。④对体系整体和各机构应对能力的评估。⑤处置效果的动态评估等。
总之，以上讨论的应急管理机制，都是从应急管理体系的目标出发设定的。结合突发事件的特性，应急管理机制的建设，应以充分发挥各级政府的管理职能和社会各种力量为出发点，按照属地化管理的原则，以块为主，条块结合，形成全社会共同参与的防治格局。政府和社会有明确的任务与职责，建立以政府和行业为中心的协调机制，建立以法律法规为支撑的管理系统。
