举步维艰的改革
在美国政治制度史上，从格兰特到麦金利，是总统权力衰败不振和国会权力至上的时期。1865～1897年之间，没有一个总统，在他的整个任期内，能够使自己的政党处于同时控制国会两院的有利地位。势均力敌的两党拉锯似地迅速交替控制着国会。再者，由于共和党激进派控制的国会与民主党人总统约翰逊的激烈斗争，继任总统的格兰特又默认国会的控制，以致总统的职权被严重削弱，而恢复甚慢。在好多时候，总统在制订年度预算时没有发言权，也得不到应有的人员和经费以发挥一个真正行政首脑的作用。国会往往自行处理政务，并不怎么考虑总统的意愿。正如伦纳德·怀特所说：“按部就班处理公共事务，在很大程度上，不需要也不邀请坐在白宫里的那个人来合作。”在参议员约翰·谢尔曼看来，总统“应该服从立法部门”，并且只应该“服从和实施法律”。
当时的美国政治实际上为党魁组成的寡头集团所控制和操纵。党魁亦称政治老板，他们大都是国会参议院的参议员。他们控制着各级政党机器，游说、策划于台前幕后，拥有大批亲信，并委任这些亲信担任公职以作为报酬。除了参议员布莱恩和康克林以外，有权有势的党魁还有密执安州国会参议员札卡赖亚·钱德勒和退伍军人组织“共和国大兵团”的实权派、伊利诺斯州参议员约翰·“黑杰克”·洛根。他们的官职任命制度依据3项原则：出于政治考虑的任命；国会控制的任命；强调对个人的忠诚和政治胜利后的“分肥”。主张分肥制的党魁有时把官职卖给出价最高的人；但更为常见的做法，是把官职分给为他们忠心效劳的工作人员。这些得到官职的党派忠诚分子便利用职权回报党魁，如挪用政府财政来充实本党金库，把大批合同、专利、投标转让给支持本党的企业家等。80年代以后，一种新式党魁开始取代老式党魁。老式党魁是些虚张声势的、喜欢四处发表演说的政客，较为注重地域问题；新式党魁是些不事张扬、比较精明能干的“坐办公桌”的政客，他们长期坐镇国会，遥控各州，从事全国性的政治交易。他们与公用事业、铁路公司、工业和制造业中的院外活动集团的说客秘密勾结，共谋私利。俄亥俄州的共和党人马库斯·汉纳是他们的代表。汉纳本人是百万富翁，弃商从政，很快就成了赫赫有名的“总统制造者”。俄亥俄州的共和党人麦金莱、塔夫脱、哈定等人之所以成为美国总统，就与汉纳的苦心经营有莫大的关系。
党魁政治和分赃制带来的最为严重的后果就是政治腐败。在杰克逊时代，官员贪污腐化现象就已十分突出，如南部和西南部的土地代理人公开利用政府基金进行投机活动。这种状况在内战后那种浓烈的商业气息和物质迷狂中愈演愈烈。一时间政府内丑闻不断，风波迭起，使格兰特总统狼狈不堪，威信扫地。这表明美国的政治制度正面临着日益严重的危机。有鉴于此，许多有识之士发出了改革的呐喊。
律师出身的国会众议员托马斯·詹克斯早在1865年12月就提出一项文官改革的议案。其内容主要是以公开的竞争性考试作为任用文官的手段，文官的晋升也应通过考试。一年多以后，在国会发表的演说中，詹克斯列举了考试竞争、择优录用文官的种种好处，谴责分赃制的种种劣迹。他认为，如果采取了改革议案，现有文官数目可以减少1／3，而效率则可以提高一半。他的演说经多家报纸转载后，在社会上产生了强烈的反响。尽管詹克斯议案在当时未获得通过，但是它的历史意义却不可忽视。它是美国文官制度改革中的第一个全面而系统的方案，成为后来《彭德尔顿文官改革法案》的蓝本。
70年代以后，改革派不断向国会施加压力，1871年使《文官拨款法》得以通过。该法附件规定，组成由总统任命的制定文官管理规则的委员会，乔治·柯蒂斯为委员会主席。但国会对改革的抵触情绪仍十分强烈，参议员马修·卡彭特公开指责文官制度改革违反宪法，有悖共和制原则，只对那些能享受高等教育的富人有利。但迫于国会中期选举的压力，参、众两院达成妥协，同意拨款2．5万美元。这笔数目微小的拨款距文官委员会的需要太远，根本无济于事。一年后，柯蒂斯愤而辞职。改革遇到了严重的挫折。
在此期间，要求改革的舆论压力却不断增强。著名的《北美评论》杂志的创刊人和主编理查德·达纳抨击国会说：“我们的政治卑劣而又暗淡。马萨诸塞一直是过多地让那些纯粹的买卖人充当代表，他们毫无思想，毫无目的，进国会只不过是为了做买卖而已。”那些被人嘲笑为“超然派”的自由主义改革家，坚持不懈地反对政党分肥制和贪污腐化现象。超然派大都是共和党人，属于出身门名的绅士阶层，社会地位较高。他们持一种保守的经济观点，主张使用硬币，赞成自由贸易；在政治上极力主张改革文官制度。他们除了《北美评论》外，还拥有《民族周刊》和《哈泼斯周刊》等有影响的报刊。他们在1872年时发起了“自由共和党运动”。其骨干成员有乔治·柯蒂斯、卡尔·舒尔茨、托马斯·纳斯特、埃德温·戈德金等人，他们寄希望于通过文官制度改革来建立一个诚实廉洁、高效率的政府。到1876年时，他们支持共和党的候选人拉瑟福德·海斯竞选总统，主要是因为他们相信海斯为人正直、诚实会使改革进行下去。民主党《纽约世界报》的约瑟夫·普利策曾惊讶地说：“海斯从来没有偷过东西。天啊，事情竟然已经到了这样的地步吗？”
海斯的当选确实使改革出现了一线转机。他是一位受过良好教育的律师，当过联邦军队的军官，曾经两次被选入国会并三任俄亥俄州州长，颇有改革的胆量和决心。1877年4月22****在日记中写道：“我们必须限制和缩小政党分肥的领域，我们必须减少谋求官职的弊端，我们必须制止联邦官员对选举的干预。”他采取的第一个行动就是命令财政部长组织一个委员会调查纽约海关的问题，结果发现人浮于事和贪污腐化的情况非常严重。同年6月，海斯又发布一项行政命令，禁止联邦文职官员参与政治组织的管理、会议和竞选，并禁止文官接受政治捐款。不久，围绕纽约海关的改组掀起一场轩然大波。1877年9月，海斯宣称税务官切斯特·阿瑟和海关署长阿朗索·康奈尔对纽约海关的腐败现象负有重大责任，应予免职。但参议院却拒不批准海斯提名的继任者。这样国会与总统就人事权发生一场激烈较量，最后以海斯的胜利而告终。阿瑟和康奈尔被免职，赛拉斯·伯特和埃德温·梅里特分别接替了他们两人的职务。改革派为之拍手称快。
海斯希望把纽约海关办成文官改革的一个示范点，他指示梅里特等人要严格管理，在人事任免方面杜绝任人唯亲的现象。在接下来举行的录用和晋升考试中，梅里特邀请社会名流，特别是新闻记者前往观察以保证考试的公正。新任的文官委员会的主席多尔曼·伊顿在给总统的报告中肯定了纽约海关的做法，总统同意将纽约海关的经验加以推广。不久，波士顿和费城海关都进行了改革尝试。
海斯试图改革政党制度，以减少党魁们对联邦政府的控制。内政部长卡尔·舒尔茨和财政部长约翰·谢尔曼全力支持海斯的改革方案。
尤其是舒尔茨在内政部树立了诚实奉公和讲求效率的新准则，并着手清除印第安人事务管理局的贪污腐化现象。
但是，另一方面，海斯总统的改革又极不彻底。他认为自己若要真正执掌政权，就得同时成为本党的领袖。他于是对那些只把他当作任何一个政客一样捧上台去的人们封官授禄；尤其是酬劳了臭名昭著的路易斯安那州选举委员会的每一个成员，当初正是这个选举委员会发挥作用，才使他得以入主白宫的。这桩丑闻遭到改革派的强烈抨击。
海约翰就曾尖锐地评论说：“不管是波默罗伊还是巴特勒，或者是特威德老板本人，都从来没有试图采用这位模范改革家如今的作法，为了自己一伙人的利益而当政掌权。”正是由于海斯总统同党魁政治的斗争不够坚决，所以他始终不能赢得文官制度改革者们的完全信任。
海斯执政期间是美国经济危机最为严重的时候，各种社会抗议运动此起彼伏。联邦政府既无对策，又未能真正理解当时所发生的事情的意义。美国历史上第一次工业方面的大冲突是随着1877年7月巴尔的摩和俄亥俄铁路公司的罢工而爆发的。除了新英格兰和南部以外，罢工自发地在所有地区迅速蔓延开来，全国近2／3的铁路运输陷于瘫痪。海斯总统应4个州的请求，派遣联邦军队去镇压罢工者。虽然恢复了秩序，但罢工所反映的社会矛盾却没有消除。1875年表决通过的恢复硬币支付，造成了加重债务人负担的绿背纸币增值。而当国会对货币问题试图采取另一种不同的解决方案———1878年的《布兰德———艾利森白银法案》时，海斯曾行使了否决权，但其否决又被国会推翻。对于铁路陋规、托拉斯和土地投机等问题，他也没有拿出很有效的应对之策。他后来不得不承认，“我国聚积钱财的倾向……正在使法律、政府和道德发生变化，把所有的权力给予了有钱的人，带来了大量的贫民和势如洪水与之俱至的犯罪与邪恶。”
海斯履行了只担任一届总统的诺言。1880年6月，当共和党人在芝加哥举行总统候选人提名会议时，显而易见的名列前茅的提名竞争者是前总统尤利西斯·格兰特，他寻求尚无先例的第三届总统任期，得到了康克林等党魁的支持。反格兰特的力量集结在詹姆斯·布莱恩和约翰·谢尔曼的周围。布莱恩和谢尔曼分享党内温和派，即所谓的杂牌共和党人的支持。俄亥俄州代表团团长、章程委员会主席詹姆斯·加菲尔德是谢尔曼的支持者，他设法使提名会议放弃单位投票制（即一个代表团可不顾其中少数人的反对意见而作为一个单位投票），这是反格兰特派的胜利。由于这样，前总统格兰特就没有机会得到多数票。在33轮投票中，提名会议均陷于僵局，格兰特虽然处于领先地位，但只有300余票，比提名所需少70多票，在他之后是布莱恩，所获票数在270～285之间，而谢尔曼所获票数则在100票上下摆动。与此同时，加菲尔德获得“礼貌性”的一两票。然而，随着提名会议的继续进行，他受到越来越大的压力，要他与谢尔曼决裂，宣布他自己加入候选人队伍。加菲尔德拒绝这么做。接下来在第34轮投票中，威斯康星州突然投给加菲尔德16票，他此时仍然声称支持谢尔曼。在第35轮投票中，加菲尔德的票数已上升为50票。到第36轮投票时，布莱恩和谢尔曼的支持者都集结到了他的旗帜下。最后的得票为：加菲尔德399票，格兰特306票，布莱恩42票，伊莱休·沃什伯恩5票，谢尔曼3票。于是，加菲尔德这位来自俄亥俄州的“黑马”获得了共和党总统候选人的提名。为了抚慰被击败的强硬派，代表大会提名康克林的副手、被罢黜的纽约海关的政党分肥主义者切斯特·阿瑟为副总统候选人。
民主党人提名温菲尔德·汉考克将军为总统候选人。汉考克是宾夕法尼亚人，葛底斯堡战役的联邦军英雄。他毫无政治经验，之所以提名他为总统候选人，是为了回击共和党人对他们的指责，借以证明民主党人对联邦的忠诚。加菲尔德的竞选伙伴是印第安纳州的威廉·英格利希。
大选结果揭晓，在选举人票中，加菲尔德获得214票，汉考克获155票；但在全部900多万张普选票中，加菲尔德比对手多得的****票不超过1万张。
加菲尔德入主白宫的时间甚短。他一上任就面临重重困难，接着党内发生摩擦倾轧，最后以悲剧结束。加菲尔德能够在枪林弹雨的战场上冲锋陷阵，却不能在风云诡谲的政治舞台上尽情施展自己的抱负。
面临着新职位的非同寻常的压力，他小心谨慎地组织自己的内阁。为了报答布莱恩对他竞选总统的支持，他任命这位来自缅因州的参议员为国务卿。另外，加菲尔德不顾共和党强硬派领袖康克林的反对，任命康克林在纽约州的主要对手为纽约海关税务官，以显示总统的权威。
1881年7月初，加菲尔德就职后4个月，正当为封官授禄问题又一次同康克林发生激烈斗争达到高潮之际，突然被一个谋官未遂、精神错乱的人从背后开枪击中。这名叫查尔斯·吉托的凶手扬言：“我是一个强硬派，阿瑟现在成为总统了。”受了重伤的加菲尔德，气息奄奄，拖了几个星期。医生因不能确定子弹的位置，无法将它取出。加菲尔德于1881年9月19日痛苦地死去。
在加菲尔德去世当天，已是阶下囚的凶手吉托写信给新总统阿瑟：“我的灵感是上帝对你的恩赐，我想你是感激这种灵感的……它使你从政治傀儡成为合众国总统……决不要以为加菲尔德的死亡是谋杀。这是上帝的行动，起因于加菲尔德负有责任的政治需要。1881年11月至1882年1月，对吉托进行了审判。在法庭上，吉托以精神错乱为由拒不认罪。他说，上帝命令他杀害总统。陪审团商议了一小时，做出有罪的认定。1882年6月30日，吉托被处以绞刑。这件总统暗杀案表明，凶手是为了要让一个派别的领袖来取代总统而行刺的，这就使人们更加明白了政党分肥制的弊端，改革文官制度已经势在必行。
