纪念农村改革30周年/赵文欣
从党的十一届三中全会算起，我国农村改革和发展已经30年了。农村改革取得了巨大成就，农业发展和农村变化举世瞩目。然而，“三农”问题仍然是我国建设和发展中的一个突出问题，只是所处的时代背景不同而已。
回顾30年来，党中央、国务院为了处理好我国的农业、农村和农民问题，发布了一系列重要文件和指示，解决不同时期存在的主要矛盾和问题。最集中的是先后发了十个中央一号文件和三个中央全会决定，即：1982～1986年，中央连续发了五个一号文件，2004～2008年，又连续发出五个一号文件；1978年十一届三中全会、1991年十三届八中全会和1998年十五届三中全会，党中央三次作出了加快农业发展的决定。
1982～1986年的五个中央一号文件，以及1987年中央五号文件《把农村改革引向深入》和1988年《关于夺取农业丰收的决定》，我有幸在中央农村政策研究室和杜润生同志的领导下，参加了调查研究和这几个文件的起草工作。中央农村政策研究室撤销后，又在中央政策研究室的领导下，参与了几个中央关于农村工作文件的起草工作。前后“打工”十多年，经历了农村改革的风风雨雨，接触了一批领导和专家，学到了不少东西。
1978年12月，党的十一届三中全会制定了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》（试行稿，1979年9月28日四中全会通过），为了迅速改变我国农业的落后状况，提出了发展我国农业生产力的25项政策和措施。当时四川是中国农村改革起步早的省份之一，使我有机会较早接触农村改革，在实践中学习和探索。1991年11月，十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，是在宋平同志的领导下，由当时任中央政策研究室副主任的回良玉同志具体负责起草的，我参加了起草工作。针对当时某些领导的讲话和文章中，在联产承包责任制前不提“家庭”两字，引起农民疑虑，担心党的政策有变，文件明确把家庭联产承包责任制“作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来”，给农民吃了“定心丸”。1998年10月，十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，之前，我参加了7月22日由温家宝同志主持的九人座谈会，为文件起草作准备。这个决定，把家庭联产承包责任制规范为“家庭承包经营”，提出农业产业化经营“是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一”。
从农业和农村的发展来看，30年来可以粗线条地划分为几个小段：20世纪80年代，主要是破除人民公社体制和统购统销体制，解放农村生产力，调动农民积极性，经过几年的努力，使我国农产品由严重短缺变为供售基本平衡，丰年有余；80年代后期开始，反映出来的主要问题是农民收入上不去，说我们的农产品不对路，不适应市场需求，提出要调整农业结构，抓了若干年，有效果，但不解决根本问题，因为就农业解决不了农业问题；90年代，一方面农民收入增长缓慢，另一方面农民的负担却不断加重，各方面都向农民伸手，党和政府花很大的精力减轻农民负担，制止向农民乱收费、乱摊派、乱罚款，后来进行农村税费改革，最终取消农业税，但城乡差别、城乡居民收入的差别仍然呈现扩大的趋势，看来单项性的改革还是解决不了“三农”问题；十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，十六届四中全会胡锦涛总书记提出“两个趋向”的重要论断，不久明确指出我国已经进入以工支农、以城带乡的阶段。这是我们党对解决“三农”问题在认识上的升华，这种认识和决策，是解决“三农”问题的巨大推动力。
30年来农村改革成就巨大，但改革尚未完成，仍需继续努力。实践告诉我们，只有统筹城乡发展，才能最终解决好“三农”问题。2007年，国务院批准重庆市和四川省成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求进一步探索城乡统筹发展问题，希望把这一个重大课题做好。
统筹城乡综合配套改革试验区，不同于沿海经济特区那样有优惠的特殊政策，但允许突破某些现行的制度和规定，鼓励改革创新。只要法律没有禁止的，都可以探索。有这一条也很宝贵。
统筹城乡发展，总的要求是城乡协调发展，共同繁荣，形成城乡经济社会发展一体化新格局。当前，城乡发展差别过大，城乡居民收入差别过大，农业稳定发展和农民持续增收难度加大。在这种情况下，要按照以工支农、以城带乡的要求，更多地体现对农村的支持和带动。要克服过去存在的“城市偏向”，不再以损害“三农”来发展工业和城市，相反，在公共财政、公共设施和公共服务等方面要向“三农”倾斜。这个指导思想要明确。
从改革试验中初步接触到的情况来看，统筹城乡发展，有几个问题需要特别引起重视，认真进行研究和探索。
第一，产业支撑问题。要加快工业化进程，做大做强一、二、三次产业，壮大地区经济实力，并能提供就业岗位，吸纳农村劳动力和农村人口向城镇转移。这是统筹城乡发展的核心问题。要减少农民，把一大批农民变为市民，提高城市化率，一定要依托产业发展，解决农民的就业问题。否则，人为地转移农民，把农民的土地占了，让农民住进了楼房，户口由农民改为居民，但没有就业岗位，就会形成一大批失地农民。这些人如果长期靠政府低标准的补贴过日子，是不稳定的。当前，就业方面存在的突出矛盾是劳动者就业需求与就业岗位供给不足，城镇就业压力加大，农民又要向城镇转移就业。因此，发展壮大产业，提供就业岗位，多渠道转移农民就业，使一大批农民成为能够享受城市社会公共服务的真正的市民，可以说是改革成败的关键。
第二，土地问题。这是个敏感问题，有四个方面要重视和研究：一是耕地保护。全国要守住耕地面积不少于18亿亩（120万平方千米，一亩约为0.00067平方千米，下同）这根红线。不同部门掌握的耕地数据差别很大。以四川省为例，省国土资源厅提供的数据是：2006年年末，全省耕地面积为8921万亩。省农业厅提供的数据为5859.1万亩。根据国土资源部的部署，四川耕地面积必须守住8785万亩（详查数），这是四川的红线。现有面积减红线面积，全省只有136万亩耕地可以占用，按目前的建设要求，一两年就占完了。出路何在？通过“土地整理”增加耕地面积，达到“占补平衡”。土地经过整理，一般可以增加10%～15%的面积。真实情况是：新增的面积有一些，但不多，主要是习惯亩同丈量亩的差别，农村的习惯亩大于丈量亩，所以有人说是“皮尺量出来的面积”。这种情况我们要心中有数。二是土地流转。统筹城乡发展，要求加快土地流转。这不仅是推进工业化、城镇化的需要，也是发展现代农业的需要。农村里年轻人大多出去打工了，剩下老人、小孩，一家一户的传统小农业都难以经营，甚至有土地撂荒现象，怎么能发展规模化的现代农业？土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，流转的方式有转包、转让、互换、出租、入股等多种模式。土地出租相当普遍，土地入股也在试验。土地流转是为了推进适度规模经营，目的是提升农业产业，增加农民收入。但规模经营不可理想化，不能人为地硬性推进，一定要从实际出发，根据当地的条件，尤其是龙头企业要选好，如果企业经营不善，对农民的承诺不能兑现，会带来很多麻烦。因此，土地流转要推进，要创新，但也要谨慎，充分尊重农民意愿。三是制止违法违规行为，维护农民权益。土地问题上违法违规行为十分严重，损害农民利益，坏了一批干部。有的占地没有合法的审批手续，强行把农民迁走。以租代征、少批多占、未批先占的现象不少，占地风实在难以刹住。四是集体土地能否适当搞活？如集体建设用地、宅基地，广东和沿海地区有一些新的举措。国家为了制止乱占滥用农村土地之风，从宏观上严格管理是必要的。但重庆、成都作为改革试验区，应当鼓励大胆探索。现在土地收益的分配很不合理，农民所得极少，大头被地方政府和开发商拿走了。我们一方面出台了不少惠农政策，让农民增加收入；另一方面又从农民的土地收益中拿走很多。能不能通过集体建设用地和宅基地适当放活，让农民也能获得一些“财产性收入”？现行规定是不允许的，这只能在改革中探索。改革最终要尊重群众的实践和创造。回想农村改革初期，中央规定“不许分田单干，不许包产到户”，后来全国农村都实行了包产到户。2001年，中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号文件）规定：“农村土地流转应当主要在农户间进行”，“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。这些规定，实践也都突破了。
第三，农民工问题。我国的农民工已达两亿人左右，是一个很大的群体，也是中国特有的现象。其中很大一批人已在城镇打工十多年，成为产业工人、技能骨干，但身份变不了。因为“城市不开门，农村不断根”。所谓农民工，实际上是我国工业化过程中使用农村的廉价劳动力，是不需要承担城市社会保障和公共服务的劳动力。农民工怎样才能变为市民？户籍制度要改革，更难的是农民工有没有经济能力在城市买住房，能不能享受城市居民的社会保障和公共服务。为此，有人提出“以土地换社保”、“以宅基地换住房”等主张和建议。成都市在户籍制度上开了一个新口子：即暂住满三年，有合法固定住所、有劳动合同并缴纳社会保险三年以上的，可以登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。重庆市以创新解决农民工问题的体制机制作为统筹城乡综合配套改革的切入点和突破口，抓住技能培训、就业指导、安居扶持、社保解忧、服务均衡、转户进城六个关键环节建立农民工有序转移通道。“十一五”期间，重庆、成都规划每年各有15万农民转为市民。农民工问题确实需要重视和研究，时间越久矛盾会越多。现在农村里的留守儿童、留守老人是个很大的社会问题。
第四，粮食安全问题。发展现代农业是统筹城乡发展的重要内容之一。最近看了不少现代农业的典型，各有特色，很有启示，不过几乎都不是搞粮食生产的。由于粮食生产经济效益不高，农民和基层干部都缺乏种粮积极性。这是可以理解的。但是，从宏观上不能不考虑粮食安全问题。中央强调“粮食安全的警钟要始终长鸣”。怎么办？一是可以考虑实施资源替代战略，根据当地农业资源的优势，大力发展草食畜牧业、水产业，发展蔬菜、水果、薯类等，增加“食品”总量；二是改进粮食生产扶持政策，加大对粮食产区和种粮农户的扶持力度，用政策调动地方和农民的种粮积极性。国家已经出台了粮食直补、农资补贴、良种补贴和农机补贴等政策。2007年，四川省这几项补贴总额近30亿元，平均每个农户180元左右。据说为了操作方便，是按耕地面积平摊的，不管种不种粮都补贴，不能完全起到调动种粮积极性的作用。而且对土地经营有负面影响，现在耕地不缴农业税了，政府还给补贴，有些务工农民不转包出土地，又不好好经营土地，有限的土地资源不能充分利用。能不能改为种粮才补、不种粮不补、多种粮多补？我国人口众多，既是农业生产大国，又是农产品消费大国。2007年以来猪肉、食油、粮食等农产品大幅度涨价，说明在抓农产品的优质、安全的同时，对产量和保障供给丝毫不能放松。
改革是有风险的，必须坚守几条底线，控制改革风险。如耕地保护、粮食生产、生态环保和群众权益保护等，只要这些方面不出大的问题，改革就能顺利推进。我们要不断总结经验，积极稳妥地推进这场变革。通过统筹城乡发展的贯彻落实，把“三农”问题解决好。
（本文写于2008年7月18日，作者系四川省科学技术顾问团副主席）
