1938年10月以后，日军已无力再扩大侵华战争。于是，日本在坚持灭亡中国的总方针下，对侵华策略作了重要调整：把以往对国民政府实行军事进攻为主、政治诱降为辅，改变为以政治诱降为主、军事进攻为辅的方针；把重视国民党正面战场、轻视广大的敌后人民战争的战场，改变为集中主要兵力进攻共产党领导的抗日根据地。因此，日军在占领广州、武汉以后，停止了对正面战场的战略进攻，在对中国共产党领导的抗日根据地实行残酷扫荡的同时，加紧了对国民政府的政治诱降活动。
1938年11月3日，日本政府发表《东亚新秩序声明》（即第二次《近卫声明》），宣称：“如果国民政府抛弃以前的一贯政策，更换人事组织，取得新生的成果，参加新秩序的建设”，日本不予拒绝停战和谈。声明妄图以共同反共、防共为诱饵，对国民政府进行分化、诱降。声明同时提出，“议和”的先决条件是蒋介石下野。这个声明没有引起蒋介石及国民政府的响应。相反，在11月25～28日国民政府的南岳军事会议上，蒋介石要求会议制订一个以后作战可操必胜的具体方案，以使抗战转守为攻，转败为胜。按照蒋介石的要求，会上重新调整了战区。会后，军事委员会制定了以后的作战指导方针：“连续发动有限度之攻势与反击，以牵制消耗敌人，策应敌后之游击队，加强敌后之控制与扰袭，化敌人后方为前方，迫敌局促于点线，阻止其全面统治与物资掠夺，粉碎其以华制华、以战养战之企图；同时，抽出部队轮流整训，强化战力，准备总反攻。”
为配合政治上对国民政府的诱降活动，通过威胁与引诱相结合的软硬兼施的手段迫使国民政府屈服，日方认为：“以空军不断消耗敌兵力，挫败其士气，也是促使蒋政权崩溃不可或缺的行动。”因此，早在1938年2月16日，日本参谋部就作出了对中国内地“应抓紧航空进攻作战”的决定。10月底，日本大本营就对中国内地进行战略轰炸问题与华中派遣军进行了讨论，决定把航空部队作战方针由以前的以协助地面部队作战为主改变为直接攻击中国大后方的战略、政略要地为主，利用其空中优势，“单用空军获得决定性成果”。
1938年12月2日，日本天皇向侵华日军下达“大陆令第241号”，命令对迁移到重庆的不妥协的国民政府组织“航空进攻作战”，以达到“压制、消灭残存的抗日势力”的目的。当天，日本大本营参谋长下扬发布了345号大陆作战令，宣称“摧毁敌人的抗战意志”，是航空进攻作战的目的；作战的目标是“攻击敌战略及政略中枢”，“特别要捕捉、消灭敌最高统帅的最高政治机关”。并制订了具体的实施计划，规定陆海军航空部队协同在全中国各要地果敢地进行战略、政略的航空作战。
对于日本空袭中国腹地的目的，蒋介石在1939年5月16日发表的《告全国同胞书》中，明白地指出：“其目的不外乎三点：
其一，欲以不断的轰炸，威胁吾全国民众抗战之精神，希冀吾同胞向之屈膝投降；其二，欲以猛烈之轰炸，断绝吾同胞之生活，企图吾同胞于流离失所之中，减少生产，影响抗战之前途；其三，欲以集中的轰炸，妨害我社会之安宁，妄想扰吾之秩序。”
为了实施对中国内地的战略轰炸计划，日军占领武汉后，迅速将陆海军航空部队集中到武汉进行了7个星期的远距离航空攻击战训练。同时，加紧扩建和新修武汉、运城、彰德、仓头等空军基地。其中以“W基地”为代号的武汉空军基地是由原万国赛马场、华商赛马场改建而成的，可停降200多架飞机，是日军航空部队轰炸重庆的主要基地。
为使航空进攻作战达到目的，日军侵华总司令部集中了几乎全部侵华空军力量。部署在“华中方面”（四川列其中）的飞机达321架；在华陆军第59飞行中队，编制战斗机20架；第12飞行中队，编制重型轰炸机5架；航空兵团第1飞行团，编制侦察机18架、战斗机12架、轰炸机30架；第3飞行团，编制侦察机9架、战斗机24架、轻型轰炸机45架；海军第2联合飞行队，编制舰载战斗机54架、舰载攻击机24架、舰载轰炸机12架、中型攻击机26架；海军第1联合飞行队，编制中型攻击机24架；海军第3航空队水上侦察机24架。部署的飞机中，有116架能直接用来空袭地面目标。105架为杀伤力破坏力很强的轰炸机。
由于重庆在中国抗战时期处于中心地位，重庆就成为日机轰炸的主要目标。从1938年2月18日至1943年8月23日，日机对重庆进行了长达5年半之久的大轰炸。今日重庆的渝中区、沙坪坝区、渝北区、巴南区、北碚区、合川市、万州区、涪陵区以及周围城镇都受到了轰炸。据统计，在大轰炸中，被炸死11889人，被炸伤14100人，2万余栋房屋被毁。日机轰炸重庆历时之长、范围之广、造成的灾难之深重，在二战史中乃至世界史上，实属罕见。
在日军对重庆的5年多的大轰炸中，以日军占领武汉后的1939年到太平洋战争爆发的1941年间的轰炸最为频繁、猛烈。日机轰炸重庆呈现出鲜明的特点：每次轰炸投入的飞机多，为害大；轰炸时间多集中在每年的5月～9月，持续时间长；轰炸目标常常是以人口稠密的市区、商店、住宅区、学校、医院等非军事目标为主，开创了二战以来无区别轰炸的先例，具有明显的大屠杀性质；轰炸行动与日本整个侵华计划的实施和国际形势的变化密不可分，有明显的政略、谋略目的。
