第36章 甘肃省防治土地退化法规、政策和机构能力建设评价综述(4)

涉及环境和生态保护的纠纷解决机制不够完善。我国在多年的依法治国的实践中，已经建立起一套解决社会矛盾的机制、制度和方法，包括诉讼程序和非诉讼程序。诉讼程序包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼；非诉讼程序例如和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、申诉、信访等，这些纠纷解决机制在化解社会矛盾方面发挥了重要作用。但是，涉及环境和生态保护的纠纷解决机制方面存在的问题：一是实体法方面对环境和生态保护中相关参与主体的权利、义务、责任规定笼统。如，如何促进公民诉讼和确定赔偿标准，侵权损害赔偿制度。二是环境行政裁决、环境行政复议与行政诉讼解决机制不衔接。三是涉及环境和生态保护的地方性法规中对纠纷处理的机构、职责不明确，解决纠纷的程序规定缺乏。

保障环境执法的有效机制和措施不到位，导致环境执法的软弱、乏力。

二、 政策环境

（一）甘肃省与综合生态系统管理和土地退化防治相关的发展政策

甘肃省在综合生态系统管理和土地退化防治方面的宏观政策，主要体现在国民经济和社会发展五年计划中，1995年以前，这方面的内容有所涉及，但不是很多，从1996年起，有了较为系统的阐述。

1. 甘肃省“九五”计划

1996年2月10日甘肃省第八届人民代表大会第四次会议通过的《甘肃省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：积极发展社会事业，促进经济与社会相互协调。根据甘肃地理生态系统脆弱的特殊性，进一步搞好国土整治。以控制生态环境恶化为核心，搞好跨流域调水工程；积极进行黄土高原和陇南山区的小流域治理，减少水土流失；建立河西内陆河流域绿洲的绿色屏障，防治沙漠南移和土地沙化的发展；加强水源涵养林、水土保持林建设，扩大和完善自然保护区，保护物种资源，初步建立较为稳定的生态循环系统，绿化祖国，造福子孙；规范人们的各种生产和生活行为，防止人类活动对国土的破坏；建立生态环境及综合治理的示范小区，积极发展生态农业，促进区域生态环境的良性循环；加强宣传，增强环保意识。

2. 甘肃省“十五”计划

2001年1月17日甘肃省第九届人民代表大会第四次会议通过的《甘肃省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：坚持科学规划、突出重点、因地制宜、建管并重的原则，多渠道增加投入，重点治理长江上游、黄河上中游地区水土流失和内陆河流域荒漠化。采取乔、灌、草相结合，山水田林路综合治理等方式，逐步扩大生态建设规模。长江上游地区，要实施天然林保护、坡耕地退耕还林（草）及农村能源建设等工程，高山地带大力营造水源涵养林和水土保持林，在林地条件好的地段发展速生用材林、经济林及薪炭林。黄河上中游地区，要以小流域为单元，实施退耕还林（草）、荒山绿化、集雨节灌等工程，积极发展用材林、经济林，恢复和增加植被，有效控制水土流失。

纲要指出，抓住西部大开发的机遇，认真贯彻落实“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的方针，把退耕还林还草、封山绿化与发展地方经济、调整优化农业结构、扶贫开发结合起来，坚持继续试点，不断总结经验，分期分批推动。另外，这期间还制定了甘肃省生态建设和环境保护规划、甘肃省防治土地退化的专项规划。

3. 甘肃省“十一五”规划

2006年1月20日甘肃省第十届人民代表大会第四次会议通过的《甘肃省国民经济和社会发展第十一个五年规划》，提出的经济社会发展的主要目标：节约型社会建设取得重要进展，努力遏制生态环境恶化的趋势，森林覆盖率提高到16%左右；城市环境质量和重点地区生态环境得到改善。抓住国家继续推进西部大开发战略的机遇，以生态建设为重点，着力实施石羊河流域综合治理和黄河甘南区段重要水源供给区生态保护与建设工程。石羊河流域综合治理工程，包括节水型社会建设、生态移民、祁连山人工增雨（雪）等；黄河甘南区段重要水源供给区生态保护与建设工程，包括天然林保护、湿地保护、退牧还草、牧民定居等。继续加强生态建设，夯实发展基础。继续抓好天然林资源保护、退耕还林、三北及长江流域防护林体系、野生动植物保护及自然保护区建设工程。以水权制度改革和节水型社会建设为重点，启动实施石羊河流域综合治理工程。认真做好甘南黄河重要水源供给区生态保护与建设工程的规划及评估、申报工作，争取尽早实施。黄河流域，要严格保护现有森林资源与野生动植物资源，加快节水灌溉和旱作农业为主的生态农业建设，建设淤地坝和小型蓄水保水工程，防治水土流失；加大牧区封地育草和“三化”（退化、沙化、碱化）草地治理力度，通过饲草料基地建设、推广围栏封育、舍饲圈养和禁牧等综合措施，逐步恢复草原植被。长江流域，进一步实施天然林资源保护、“长防长治”（长江流域防治水土流失治理）工程，抓好地质灾害治理工程，促进自然生态恢复，继续实施速生林工程，建设甘肃省用材林战略储备基地。内陆河流域，进一步实施防沙治沙和节水工程，加大沙区林草植被保护，推进荒漠化综合治理，控制荒漠化扩大的趋势；加强祁连山水源涵养林等自然保护区和重点生态功能区的保护与管理。重点开发区域，要重视生态环境保护。限制开发区域，要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治等工程性措施。禁止开发区域，要依据法律法规实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动，加强生态的修复和保护。

甘肃是一个经济欠发达的省份，防治土地退化仅靠自己的力量是远远不够的，从20世纪90年代中期开始，国家不断加大生态建设的力度，特别是实施西部大开发以来，退耕还林、天然林保护等工程项目的实施，在技术、资金、人力资源和基础设施建设等方面加大投入，给甘肃大规模开展生态环境建设带来了千逢难载的历史机遇，极大地调动了广大人民群众的生产积极性和创造性，使经济建设特别是生态环境建设、土地退化防治取得了长足的进步。

（二）甘肃省经济发展政策和生态建设优先领域

1. 涉及防治土地退化的经济发展政策

从20世纪80年代开始，甘肃制定了一系列涉及防治土地退化的经济发展政策，在一定程度上体现了综合生态系统管理的理念，反映了土地退化防治的科学性、系统性、综合性、可持续性、和谐性和灵活性，使甘肃省土地退化防治取得了良好的进展。

（1）封山禁牧。2004年1月12日，甘肃省人民政府以甘政发［2004］2号文批转了省林业厅《关于在全省重点区域实施封山禁牧意见》，从2004年7月1日起，在全省林业重点工程区、自然保护区、天然林区、公益林区、人工造林区、生态脆弱区、草场重度退化区、飞播造林及封山（沙）育林（草）区，全面实施封山禁牧、推行舍饲圈养。各市、县、区积极行动，制定实施细则，采取相应措施，积极帮助群众解决禁牧过程中遇到的圈棚、饲草料及其加工设备、饮水、服务体系等突出困难，确保了禁牧封育的顺利进行，实现了舍饲圈养。《意见》要求：第一，加大宣传力度，充分做好思想动员工作。第二，推行舍饲圈养，提高畜牧业生产水平。一是建立稳固的优质饲草饲料基地；二是推广普及舍饲养畜技术；三是引进适宜舍饲的良种和对现有品种进行改良，推广优良品种，改善种畜结构，提高种畜质量；四是大力提倡承包单位和农户在封山禁牧区放养家禽，发展环保蛋禽产业；五是提倡规模化、工厂化养殖，应用先进技术，进行科学化管理，规模化生产。第三，健全工作机制，因地制宜做好封山禁牧工作。第四，加快农村能源建设，切实保护林草资源。第五，组建管护队伍，依法加强封禁管护工作。第六，加强组织领导，严格落实封山禁牧工作责任制。为加强对全省封山禁牧工作的组织领导，省上建立封山禁牧工作联席会议制度，研究决定封山禁牧的有关工作。

（2）支持非公有制经济发展。近年来，随着我国所有制结构的变化，个体、私有等非公经济部门和组织也参与到土地退化治理中来，如承包治理荒山荒坡，建立农业生态园等。政府也因势引导，出台了相应的政策措施，鼓励多种经济成分参与，支持个人在土地退化防治工作中充分发挥作用，初步形成了全社会广泛参与土地退化防治的格局。

甘肃省人大常委会于2002年制定了《甘肃省促进个体私营经济发展条例》。其主要内容有： 各级人民政府应当把促进个体私营经济发展纳入本地区国民经济和社会发展计划，加强产业引导，创造平等的市场准入条件、公平的市场竞争环境和良好的社会舆论环境；县级以上人民政府应当建立由经贸等有关部门参加的个体私营经济工作协调联席制度，统筹研究、协调解决个体私营经济发展中的重要问题；各级人民政府及其有关部门应当公开办事制度，简化办事程序，提高办事效率，积极为个体工商户和私营企业获取法律、法规、规章、政策等信息提供服务； 各级人民政府及其有关部门不得在法律、法规规定之外设置针对个体工商户和私营企业登记注册的前置审批事项；各级人民政府在规划建设市场、商贸街和经济开发区时，应当统筹安排个体工商户和私营企业的生产经营场所；省人民政府应当协调有关部门，建立社会信用服务体系，为个体工商户和私营企业融资提供信用信息服务； 支持私营企业生产出口创汇产品，从境外引进资金、先进技术和先进管理方法，开展国际交流与合作，或者到境外开办企业，参与国际竞争；个体工商户和私营企业生产的新产品、高新技术产品以及采用的新技术享受国家和省有关政策等。

甘肃省人民政府《关于贯彻<国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见>的实施意见》，其主要内容是：第一，放宽市场准入，实行公平待遇。第二，加强财政支持，实行税收优惠鼓励。第三，开放资本市场，改善金融服务。第四，提供用地保障，优化资源配置。保障非公有制经济用地需求。鼓励非公有制经济参与投资土地开发整理项目。允许非公有制企业依法取得矿产资源探矿权和采矿权。第五，发挥政策导向，优化产业结构。第六，鼓励公众创业，完善社会服务。第七， 引导规范经营，提高发展水平。第八，改进政府监管，维护合法权益。第九，优化发展环境，提高服务水平。第十， 加强指导协调，促进健康发展。

甘肃省人民政府办公厅《关于印发甘肃省2006年经济体制改革工作指导意见的通知》（甘政办发［2006］34号）。该文件主要内容有：第一，加大对非公有制经济的政策扶持力度。进一步清理限制非公有制经济发展的相关法规、规章和其他规范性文件。第二，加强对非公有制经济发展的社会服务。引导和促进各银行切实加大对非公有制经济发展的支持力度，逐步调整和改善信贷资产结构，提高对非公有制企业的贷款比重，进一步改善对非公有制企业的金融服务。第三，依法保护非公有制企业及其职工的合法权益。加强并改进对非公有制企业的服务和监管，设立并完善非公有制企业投诉中心，引导企业依法经营。

（3）新农村建设

新农村建设是2006年中央提出的包括生态建设在内的重大战略举措，为了贯彻落实中央政策，甘肃省制定了《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》。该意见涉及土地退化防治的内容主要有：第一，完善强化支农政策，形成调动农民积极性的长效机制。第二，加快建设现代农业，推进传统农业向现代农业转变。积极发展节地、节水、节肥、节药、节种的节约型农业，全面推行测土配方施肥，推广立体复合种植模式，努力提高农业投入品和资源的综合利用效率。第三，发展壮大县域经济，促进农民持续增收，进一步做好扶贫开发工作。结合新农村建设和生态环境建设，认真抓好以工代赈易地扶贫搬迁和易地扶贫开发工程，切实改善生态脆弱区农村的生产生活条件。继续对居住在生态核心区的农牧民实行整体搬迁，进一步加快生态建设步伐。第四，加大农村基础设施建设力度，改善农村生产生活条件，进一步加强生态建设。继续全面实施禁牧封育，切实加强草原的保护和建设。巩固退耕还林（草）成果，逐步建立稳定的生态建设长效机制，坚持不懈地搞好农田水利基本建设。第五，大力发展节水型农业，推进节水型社会示范区建设。启动实施节水型社会建设规划。实施“绿色家园工程”，加快水土环境治理，继续开展水土保持重点治理和小流域治理，提高生态自我修复能力，为新农村建设打造良好的水土生态体系。

2. 生态建设的优先领域

甘肃省生态建设的指导思想是：全面落实保护优先、预防为主、防治结合的方针，遵循客观规律，制定科学规划，建立健全生态环境保护监管体系，加大政府投入，引入市场机制，鼓励企业以承包、租赁、参股等多种形式积极参与生态建设和环境保护。其优先领域是土地资源、水资源、草原资源、森林资源和农业资源，需要共同采取的措施为：

依法保护。对极度脆弱的生态敏感区和濒临灭绝的野生动植物，要认真贯彻《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》等法律法规和保护政策，如对安西极干旱荒漠生态区，应通过立法进行抢救性保护。对已濒临灭绝的野驴、野马等野生动物，以及麻黄草、发菜等对植被具有重要保护作用的野生物种，要坚决禁止捕杀和滥采滥挖。对现有的原生态资源，要按照专业规划，禁止人为破坏，充分发挥其保护生态的功能。

合理利用。坚持合理利用各种生态资源，对土地资源，要实行最严格的管制政策，做到依法审批，占补平衡。对森林资源，要实行保护性采伐，做到青山常在、永续利用。要合理利用水资源，在全社会推行节水措施，努力建设节水型农业和节水型社会。对草原资源，要推行禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等措施，保护和恢复草原植被。当前要重点组织实施好黄河甘南区段重要水源供给区生态保护、石羊河流域综合治理和水源涵养林保护等工程。