我国《农村土地承包法》所建立的制度要在社会中规范运作、协调有序，才能切实保护承包农民的利益，并做到对土地资源合理开发、高效利用。因此农村集体要真正代表本集体经济组织农民的利益，反映他们实际的需求。但实际上，由于我国农村缺少民主和法制传统，农民的法律意识普遍较低，没有强有力的武器来维护自己的权利，导致农村集体经济组织特别是基层干部拥有巨大的权力空间，在作决策时容易从自身利益出发。比如基层干部在征地时以集体名义随意变更土地承包合同、调整农民的承包地甚至在征地中因缺乏合理性考虑而遭到农民反对时采取了暴力手段，使得农民根本利益受到侵害，得不到有效补偿。基层干部的这些违法行为在很大程度上降低了国家制度安排的绩效，也使得基层政权权威结构发生动摇，造成不好的社会影响。为了切实维护广大农民的切实利益，务必要推进、完善和落实各项土地承包政策，理顺土地承包关系，增强干部群众的法制意识，加强农村民主政权的建设。
4.失地农民就业困难，农村社会保障制度缺乏。
从土地上“解放”出来的劳动力是聚集在农村的巨大能量，但目前国家却没有妥善安置失去土地的农村劳动力就业，失地农民面临在非农产业部门就业的巨大压力。一方面，失地农民的资源禀赋因历史原因处于劣势，长期简单的体力劳动定式，所接受低于城市居民的教育水平，利益意识、市场意识的淡薄等等使失地农民在劳动力市场上的竞争力很弱。另一方面，农村劳动力即使进入城市在非农产业部门就业，也很难真正融入城市生活的主流。因为农民在城市中主要从事一些较低级的体力工种，劳动强度大，工资待遇偏低。国家长期对农村教育的忽视，在征地中失地农民就业困难的问题上凸显出来。另外，由于农村社会保障制度的欠缺，对于大多数农民家庭尤其是欠发达地区的农户家庭而言，承包地是他们的命根子，也是唯一可以依靠的社会保障。即使农民获得了足够的非农收入，他们也不愿将土地返还给集体。他们认为承包地是他们一旦失去非农收入的唯一“退路”，因此，虽然一些农民离开土地从事非农经营，他们仍会保留土地而支付费用，这就造成土地资源的浪费和低效利用。而少地农户，即使劳动力充沛，也只能精耕细作，不能获得规模经济的效益。这就造成了土地资源紧缺与土地撂荒的两种现象的矛盾，完善了农村社会保障制度，这些问题就迎刃而解。
5.承包土地的分割细碎分散，规模不经济。
土地承包要根据人口数量均分，好坏、远近要相搭配，这样才能使农民相对公平地获得承包土地。但是这种做法容易造成耕地过于零散，农民经营活动过于分散。根据典型调查，目前我国每个农民平均只经营0557公顷（835亩）耕地，平均分成97块，每块不到一亩。中国的农户是世界上经营规模最小的农户，土地承包的调整使得原本已经十分狭小的农地进一步细碎化。承包土地的经营规模如此狭小，又无法进行有效流转形成规模经营，这必然制约我国农地配置效率的提高。这种制约主要表现在两方面：一是使得先进的科技成果应用困难，阻碍了技术变革对农业生产率的提高，导致农民的生产积极性不高，土地经营粗放，甚者出现土地荒芜现象；二是随着农村工业经济的发展，现有农户收入不再单纯地依靠土地生产，开始在家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化。现有的承包土地成为“生活保障手段”，土地经营的目标也不再是一味追求投入产出收益最大化，而是获取稳定的“口粮”保障，从而使土地配置更加缺乏效率。
三、新农村建设过程中完善土地承包制度的建议
在2005年12月召开的中央农村工作会议上，温家宝总理指出，要充分运用法律手段管好土地，切实保障农民的土地财产权利。在新农村建设号令发出之际，温总理又强调：在土地问题上，我们决不能犯历史性错误。要给农民的土地经营权以长期的保障，15年不变，30年不变，就是说永远不变。还指出，必须依法严惩那些违背法律，强占、乱占农民土地的人。这是国务院总理近期就农村土地问题再次发出的强音。由此可见，国家政府对农民承包土地问题的重视。因此，新农村建设要对现行的法律进行完善，并制定相关的配套法律，具体建议如下：
1防止“圈地之风”再现，保护农民的承包土地。
《土地管理法》实施以来的7年中，即从1999年至2005年，全国共发生土地违法行为100多万件，涉及土地面积近500多万亩，比2004年还要多出近100万亩，土地违法案件成为全国各类犯罪之最。新农村建设不是“新村建设”，不能随意收农民土地、拆农民的房子，搞“大拆大建”。我们可以经常看到一些地区不顾实际大建滥建高尔夫球场。例如湖南望城，曾被江泽民同志誉为“希望之城”，素有“鱼米之乡”“陶器之乡”的美誉。但自2003年以来，该县黄金乡在建设一个占地2000多亩的高尔夫球场，良田被大量侵占，该乡相当一部分农民在贫困线上苦苦挣扎（蔡建文，2005）。在齐河县，一排排高档别墅群与高尔夫球场在农民们赖以生存的土地上拔地而起。国土资源部查明：“2001年10月，齐河县政府与北京一家公司就国科高尔夫广场项目达成投资意向……经实地勘测，高尔夫球场共占用耕地118167亩，其中不符合土地利用总体规划用地830亩。齐河县委、县政府违反土地利用总体规划，非法批准租赁集体农用地用于非农业建设，造成487亩基本农田被破坏，后果严重。”
“圈地猛于虎”。这些违法行为，使传统的农村一夜之间在名义上变成了市区，大批农民变成毫无依靠的“失地农民”。而这些违规项目的审批者——地方政府却置国家法律政策和人民的利益而不顾，从中牟利。众所周知，上世纪90年代以来的“圈地之风”，已使土地出让金成为了各级地方政府的“第二财政”或“预算外管理资金”。据有关部门统计，近三年全国土地出让金收入累计9100多亿元，一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半。新农村建设的主体是农民，因此新农村建设必须坚持三个原则：农民自愿、给农民带来实惠、得到农民的拥护。要解决农民最迫切需要解决的问题，而不是把它搞成工程式和运动式的开发项目。新农村建设是一项长期而艰巨的任务，在实际工作中最应该防止的是收农民的地（包括承包地和宅基地）。
2.完善配套制度，促进土地承包管理制度化和法制化。
农村土地承包经营权流转是建设社会主义新农村的需要，目前农村集体土地流转现象也非常普遍。但是存在两个薄弱环节：一是无法可依，随着市场经济的发展，土地承包经营权流转需要完备的法律制度来监督。莫说国家的《农村土地流转法》还没有，就连地方性的暂行或试行法规都没有。二是流转过程中土地的价格随意性大，土地承包经营权流转基本上是由地方政府垄断，与市场经济潮流格格不入。随着社会主义新农村建设的推进，各地政府把土地向规模经营集中作为新的重大举措和实践。由于地方政府权力受不到约束，容易造成上述“圈地之风”。因此，为了保护农民权利、促使农民富裕，破解“三农”难题，建设新农村，要加强农村土地承包法配套制度建设，促进农村土地承包管理制度化、法制化。
3.改革现行户籍制度，建立合理的人口流转机制。
土地承包经营权流转的一个必要前提是人口的自由流动，没有人口的流动，就不可能实现承包经营权在大范围内的流动，也就不可能形成广阔的土地市场。随着市场经济的发展，现行户籍制度的弊端日益明显，表现为农民离开土地的高昂成本，严重阻碍了农地的流转和农村工业化进程。因此，需要改革我国现有的户籍制度，打破城乡“二元管理”的体制，建立合理的人口流转机制。如此农民就可以获得与城市人口相同的社会保障条件，如失业保险、养老保险、医疗保险等。这样不仅能为农村土地市场流转提供更多的机会，而且也会在无形中形成由城镇对农村进行补贴的局面，从而促进我国农业向现代化转轨。在放松人口管制的同时，应鼓励有农业生产经验、科技含量高的土地经营者率先走向现代化经营。
4.建立健全农村社会保障体系。
农村土地仍然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，这是当前阻碍承包土地向利润最大化方向流转的关键因素。因此要积极而稳妥地推进农村社会保障制度变革，逐步将农村社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度。土地承包经营权的流转，将增加农村的剩余劳动力，也就是所谓的“失地农民”。为了使他们生活有保障，在建立人口流转机制的同时，需要完善社会保障体系，对这部分农民给予相应的生活补助，并加大义务职业教育培训和就业向导的力度。这就能在很大程度上弱化和部分代替土地的社会保障功能，从而有助于降低承包土地朝着效率方向演进的成本，有利于土地承包经营权顺畅流转。
