第16章 从卫生到安全：食品安全治理的困境与出路(6)

而非常值得关注的是，2010年开始，商务部在全国10个城市启动了猪肉和蔬菜的质量追溯系统，这个系统在“瘦肉精”事件中发挥了重要作用，在河南和南京迅速找到了源头。在现有10个试点城市的基础上，商务部2011年又新增10个城市，进一步开展猪肉和蔬菜质量追溯体系。这项工作的核心，就是要在这20个城市建立猪肉和蔬菜从田间地头到整个分销系统，到城市的菜市场、餐桌整个全链条的逆向追溯，就是从最后一个环节能够追溯到生产地。截至2012年5月，上海的猪肉、蔬菜两大类产品已率先建立起质量追溯体系，并基本达到全覆盖。未来几年，上海将把追溯体系进一步扩展到粮食、牛羊肉、乳制品、水产品等各类农产品；除了种植、养殖环节，追溯体系也将覆盖批发市场、标准化菜场、连锁超市、大卖场和餐饮企业。

然而，当前仍处于食品安全事故风险的高发期和矛盾凸显期，必须建立覆盖全国的有效的监管体系。同时要加强部门间的协调配合，协同建立监测和预警体系，积极承担监测任务，加强部门间信息沟通，使风险监测在食品安全监管中发挥实际作用。此外，需要抓好技术环节，以技术来保证质量，监测技术机构要规范样品采集与检验工作，加强培训和质量控制，确保监测数据的代表性、真实性与准确性，从而建立事前预警、事中迅速处置、事后可以追溯的重大食品安全事故响应机制。

3．通过专项整治严打食品非法添加物

尽管中国食品企业在量的扩张上发展迅速，然而中国作为传统的农业大国，食品企业的原料来源很大程度上仍没有实现机械化和集约化经营，分散的种植和养殖乃至物流在长时期内仍是必须面对的现实。另外，中国目前有40多万家食品加工企业，90%是中小企业，还有很多是个体作坊（高原，2011：27）。这种经济结构和生产模式成为客观制约我国食品安全统一监管的因素，给政府食品安全监管构成巨大挑战。同时食品安全监管部门一般检测食品中防腐剂、细菌含量、色素等等指标是否超标，没有检测“瘦肉精”的相关政策。这是“瘦肉精”屡禁不绝的一个食品安全监管漏洞。实际上，检测“瘦肉精”成本之高也令许多企业不愿进行这方面的检测。中国生猪养殖处于转型期，极度分散、规模不大，不论是政府监管还是企业检验成本都很高。有调查显示，如果全行业对盐酸克伦特罗都进行全检的话，一年得花费6 000多亿元，若莱克多巴胺也要检验的话，费用还要翻番。业内人士还透露，目前市场上流通的瘦肉精二代产品已多达五六种，如果都要检验，那是整个社会都付不起的成本（扬帆，2011：5）。同时，在屠宰前进行“瘦肉精”检验，猪的屠宰必然延后，由此产生的一系列工作流程的改变等问题就摆在了企业面前，这是个现实且不容忽视的问题（何计国，2011：6）。

就政策层面而言，2008年12月15日起，卫生部就连续公布了四批食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单，虽然“瘦肉精”名列第四批食品添加剂黑名单的第一名，但双汇的18大检验程序都将其漏掉。“瘦肉精”事件在暴露出中国食品安全监管体系漏洞之时，推动了全国严厉打击非法添加和滥用食品添加剂的专项活动。

2011年4月21日，全国严厉打击非法添加和滥用食品添加剂专项工作电视电话会议召开，国务院副总理李克强参加并讲话。他强调，食品非法添加危害性大，一旦发生问题，社会影响面广，容易引起连锁反应，必须高度重视。要以《食品安全法》为准绳，重典治乱，加大惩处力度，切实改变违法成本低的问题，让不法分子付出高昂代价，真正起到震慑作用；一旦发现非法添加，要快查快处，第一时间查封问题产品，责令停产停业，并给予严厉经济处罚。

是日，国务院办公厅发布了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》，要求严厉打击食品非法添加行为，规范食品添加剂生产使用，建立长效机制。要求卫生部从严审核、制定食品添加剂新品种国家标准，2011年年底前要制定并公布复配食品添加剂通用安全标准和食品添加剂标识标准。具体要求，第一，严厉打击食品非法添加行为。严禁在食品中添加非食用物质，加强非法添加行为监督查验，依法从重惩处非法添加行为，完善非法添加行为案件查办机制，加强非法添加行为源头治理。第二，规范食品添加剂生产使用。严格监管食品添加剂生产销售，加强食品添加剂使用监管，完善食品添加剂标准。第三，加强长效机制建设。强化监测预警，强化协调联动，强化诚信自律，强化社会监督，强化科普宣教。第四，严格落实各方责任。企业要切实承担食品安全主体责任，强化地方政府责任，严格落实部门责任。

据《齐鲁晚报》报道，通过专项整治，截至2011年11月中旬，全国公安机关共破获食品非法添加案件1200余起，抓获犯罪嫌疑人2000余名，专项整治工作取得重大进展。其中，在“瘦肉精”破案会战中，各地共侦破案件120起，抓获涉案人员980多名，查获大批“瘦肉精”成品。这些工作对食品非法添加犯罪活动起到震慑作用。

（二）“地沟油”挑战城市生态文明建设

“地沟油”上餐桌，早在20世纪90年代就已见诸国内报端。近年来，“地沟油”这个曾经沉寂了一段时间的食品安全问题再次因媒体的密集报道而成为社会关注的焦点。十几年过去了，虽然我国有关部门重拳频出，但“地沟油”依然阴魂不散，有专家称每年返回餐桌的地沟油达百万吨级（张小军，2011：16）。都市中地沟油成为了一条获利颇丰的黑色产业链，而都市的餐饮业成为地沟油主要消费场所，消费者成为直接或间接的受害者，城市生态文明建设严重受损。

1．建立健全法律法规

2002年4月17日，卫生部、国家工商总局、国家环保总局、建设部共同颁布了《食品生产经营单位废弃食用油脂管理的规定》（卫法监发〔2002〕99号），指出，食品生产经营单位的废弃油脂，除直接作为废弃物排放外，只能销售给废弃油脂加工单位和从事废弃物收购的单位。从事加工废弃油脂活动的单位，不得将废弃油脂加工以后再作为食用油脂食用或者销售，不得将未经处理的油脂排入环境。违反规定的，有关部门将给予处罚。然而，法规的颁行并没有遏制“地沟油”黑色产业链的兴旺发达，其危害之大迫使政府必须采取有效的对策。

2010年7月13日，国务院办公厅发布了《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》（国办发〔2010〕36号），对开展“地沟油”整治和加强餐厨废弃物管理工作做了安排部署：第一，开展“地沟油”专项整治，包括严厉打击非法生产销售“地沟油”的行为，严防“地沟油”流入食品生产经营单位；第二，加强餐厨废弃物管理，主要包括规范餐厨废弃物处置，加强餐厨废弃物收运管理，建立餐厨废弃物管理台账制度，严肃查处有关违法违规行为；第三，推进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理；第四，明确分工、落实责任，要求强化食品生产经营单位的主体责任，建立市（县）长负责制，落实部门监管责任，建立健全全程监管和执法联动机制；第五，加强监督检查和宣传教育，要求认真组织督导检查，充分发挥社会和舆论监督作用，大力开展宣传教育活动。

然而，无论是国家有关部门共同下发的《食品生产经营单位废弃食用油脂管理的规定》，还是2009年《食品安全法》以及2010年《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，虽然明确了从事加工废弃油脂活动的单位，不得将废弃油脂加工以后再作为食用油脂使用或者销售，但对违反者怎么处罚、处罚力度等，均未做具体规定，而且缺少统一的食品生产加工的质量安全标准体系，从而缺少可操作性。有研究者就建议，要尽快完善食品生产加工的质量安全标准体系，不要等到食品安全事件发生后才去找标准、制定标准，而要在事前统一食品安全标准体系，事中完善食品安全检测体系，事后让标准“说话”（孙效敏，2010：108）。