第3章 从预防到预警：传染病防控体系的现代化(1)

在全球化背景下，流行性传染病不是属于一个国家的公共卫生问题，还超越了国家和区域界限，成为人类共同面临的严重威胁。中国在解放初期就已经开始对传染病防治问题予以高度的重视，初步建立起卫生防疫体系，并采取一系列措施有效地控制了大量危害严重的传染病的传播。改革开放以来，特别是计划经济向市场经济转型这一特殊时期，经济社会的快速发展与转型对中国的传染病防治工作提出了新的和更高的要求，中国政府也顺应时势对传染病防治策略进行了调整和完善。但2003年突如其来的“非典”对既有疾病预防控制体系的挑战，暴露出了中国公共卫生体系的诸多弊端，同时促使中国政府加快了公共卫生方面的改革步伐，令其能够更好地应对诸如“禽流感”和甲型H1N1型流感等新的危机。其中，非常值得关注的现象是，随着中国都市化进程的加速，城市作为人口较为集中和人口流动性较大的地方，成为新兴传染病侵袭的主要地区，因此，如何强化都市社会管理，减少可能的社会风险，如何建设中国的传染病防控体系，这些问题仍任重道远。

一、政府主导下的新中国计划防疫政策

以改革开放为界，中国传染病防治政策分为两个重要时期。新中国成立初的30年，通过计划防疫、“爱国卫生运动”的开展以及《传染病管理办法》等规章制度的颁行，积极地推进政府主导型的防疫制度建设，在百废待兴举之际，建立了操作性强、效率高和防治结合的防疫政策，初步确立了中国特色的传染病防治事业，促进了我国公共卫生事业的发展和人民健康水平的大幅度提高。其间，政府作为社会管理的主导力量自上而下地制定和实施卫生防疫规章和法律，同时充分动员和依靠群众，把卫生工作与群众爱国运动相结合，一定程度上，实现了单纯地依靠政府或群众所无法完成的工作。

（一）政府主导下的计划防疫

新中国成立伊始，百废待兴，卫生工作面临着疾病丛生、缺医少药的严重局面。彼时，血吸虫病、疟疾、黑热病等传染病严重威胁着人民的生命健康。鼠疫波及20个省、市、自治区的549个县。霍乱自1820年传入我国以来，大小流行几近百次；血吸虫病的流行范围达200多万平方公里，患病人数在1 100万人以上；麻风病患病人数不下50万（卫生部，1985：24）。这时的中国亟须建立一套比较完善的卫生防疫体系，以尽快改变我国公共卫生事业的落后局面，改善人民群众的健康状况。

1949年11月1日，根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条规定，中央人民政府卫生部正式成立，李德全任部长。从此中国的传染病防治工作及各项公共卫生事业在卫生部的领导下有序开展起来。

1951年9月7日，卫生部副部长贺诚就全国医疗卫生工作向中央报告，指出不少省县以下的党、政领导干部对卫生工作重视不够，认为因卫生条件不好而病死人是不可避免的天灾，而非政府的责任。毛泽东对其报告给予了高度重视，同年9月9日中共中央发布毛泽东起草的《中央关于加强卫生防疫和医疗工作的指示》，指出：“必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作。对卫生工作人员必须加以领导和帮助。对卫生工作必须及时加以检查。必须教育干部？？要将卫生工作和救灾防灾工作同等看待，而决不应该轻视卫生工作（毛泽东，1999：176）。”指示一定程度确保了党政各级领导干部对卫生工作的重视，推进了我国卫生防疫系统的建设。

同其他方面一样，新中国成立初期的卫生防疫系统的建立主要借鉴了苏联模式，结合我国实际国情，开始试办卫生防疫站。1953年1月，经政务院167次会议批准，开始在全国建立卫生防疫站，基本形成了覆盖全国的卫生防疫体系（卫生部，1983：76）。据统计，至1965年，全国共建立卫生防疫站2 499所，形成了遍布全国城乡的卫生防疫网络。卫生防疫系统包括省、地（市）、县三级卫生防疫站，以及部分行业和大型厂矿防疫站。卫生防疫站是国家卫生事业的重要组成部分，是当地卫生防疫工作的业务技术指导中心。除卫生防疫站以外，我国还成立了各级专科防治所（站），到1957年6月底，全国已建立公立妇幼保健所（站）3800多个，建立各种专科疾病防治所（站）617所（新华社，1958）。这些遍布全国的防疫所（站）以及后来在全国农村逐步建立起来的县、乡、村三级卫生保健体系，为城乡居民提供了大量的初级卫生保健服务。

卫生防疫站的建设和管理，以提高卫生服务质量为目的。1953年4月2日，卫生部召开了“第一次全国卫生防疫站会议”；翌年10月20日颁发了《卫生防疫站暂行办法》；1963年5月15日，卫生部发布《卫生技术人员职务名称及晋升暂行条例》，决定将高级卫生防疫技术人员从二级增加为三级，增设了卫生主管医师负责指导卫生医师进行业务工作；1964年8月15日，修改发布《卫生防疫站工作条例（试行）》；同年12月7日，卫生编制委员会与卫生部联合颁布了《关于卫生防疫站组织机构和人员编制的规定（草案）》。上述条例、规定的实施，对卫生防疫站的建设和发展起到了促进作用。

为了推进基层的防疫工作，1950年3月，卫生部还成立了中央防疫总队，下设6个大队，共438名工作人员。经过短期的政治学习和技术学习后，防疫总队即前往河北省的宁河县、宝坻县，天津一带的潮白河施工区，皖北的泗县、泗洪、五河，苏北的淮阴、沭阳，平原省的梁山、南旺二县重灾区，黄泛区的西华、扶沟、淮阳、尉氏等地，结合当地实际开展卫生防疫工作。据各大队及潮白河工作组报告的数据，计防疫针注射人数84 166人，牛痘接种人数243 905人。在治疗方面，治愈黑热病676人，回归热285人，疟疾441人，斑疹伤寒2人，一般治疗74 688人。调查、宣传和环境消毒等工作也取得了很大成绩（卫生部资料室，1950：7-8）。可以说，政府自上而下的动员和推动，对于改善新中国成立初期的卫生状况作用显著。

政府主导的卫生防疫工作还表现在预防接种和预防注射工作的开展。新中国成立初期疫病流行造成人口死亡率很高，在当时鼠疫、天花等急慢性疫病很难迅速治愈的情况下，预防接种和预防注射是比较好的选择。中央也三令五申，对于为害最大而预防简单的疫病（如天花）要加强预防接种，对其他疫病如伤寒、鼠疫、霍乱等则要加强预防注射。20世纪50年代，我国先后发布了《关于发动秋季种痘运动的指示》、《接种卡介苗暂行办法》等，在全国范围内广泛接种牛痘与卡介苗，同时在部分地区推进白喉类毒素、流行性乙型脑炎疫苗接种工作，在一些重点地区开展了霍乱疫苗、鼠疫疫苗、斑疹伤寒疫苗、伤寒疫苗和百日咳疫苗的接种工作。这些工作的有序开展对于扼制天花、结核、白喉、乙脑、鼠疫、霍乱等重大传染病的传播起到了关键的作用。

20世纪60年代，我国预防接种逐步走入“计划接种时代”，卫生部相继发布了《关于加强预防接种工作的通知》和《预防接种工作实施办法》，强调预防接种是预防和控制相应传染病发生或流行的重要措施之一。通过有计划的预防接种，提高人群免疫力，使相应的传染病不发生、少发生或减轻病症、减少死亡，配合其他防治措施控制其流行，最终达到在国内根除的目的。一些大中城市开始建立预防接种卡片，农村地区也实行接种登记，进行有计划的接种，逐步在全国范围内普及牛痘苗的接种，接着扩大卡介苗、百白破制剂、小儿麻痹糖丸疫苗、麻疹疫苗和其他疫苗的大规模普种。60年代初期消灭了天花，其他相应传染病的发病率也逐年下降。

到20世纪70年代，预防接种开始纳入计划管理的轨道，各级卫生防疫机构确定专人负责预防接种的管理与组织工作，基层医疗机构按照卫生行政部门及卫生防疫机构制定的技术规程，进行规范化管理，初步形成了计划免疫的概念（王克安等，1997：149-152），一定程度上缓解传染病大规模的爆发。

（二）“卫生工作与群众运动相结合”的爱国卫生运动

为配合防疫系统的工作，调动群众的积极性，我国在防治传染病的过程中发展起来一种有特色的群众运动——“爱国卫生运动”。由于历史的原因，我国卫生资源极为贫乏，人民群众疾病丛生。如何运用有限的卫生资源，保证人民群众的健康，一直是党和政府关注的重大问题。1952年，美国对朝鲜发动了大规模细菌战，在朝鲜散布了大批含有鼠疫、霍乱、伤寒及其他传染病细菌的苍蝇、蚊子、跳蚤、虱子等，更增加了中国建立防疫系统的紧迫性。是年3月18日，政务院会议通过决议，成立中央爱国卫生运动委员会，周恩来亲自担任主任委员（卫生部，1983：122）。随后，各地由主要党政领导挂帅，逐级建立爱国卫生运动委员会，爱国卫生运动轰轰烈烈地开展起来并延续至今。

运动到6月份进入高潮，在许多地方已真正成为全民性的爱国卫生运动。据不完全统计，仅山东省和北京、天津、重庆三市，参加环境卫生大扫除的人民群众就达到了1 400余万人。吉林省50%—60%的农民都能够定期进行环境卫生大扫除。为了有组织地开展这一运动，许多地方都训练了卫生工作骨干，仅浙江一省和沈阳、济南、昌潍三个城市即在群众中训练了64万余卫生工作人员。各地还通过工人、农民夜校，对群众进行卫生常识教育，仅沈阳、安东、南京、济南、杭州等市，受到卫生教育的人民群众就达200万人以上（肖爱树，2003：99）。12月8日，中央政府召开全国第二次卫生会议，毛泽东在会上发出“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人细菌战争”的号召。12月31日，政务院发出《关于1953年开展爱国卫生运动的指示》，决定将各级防疫委员会统称为爱国卫生运动委员会。

作为爱国卫生运动的重要组成部分，1955年12月，毛泽东在《征询对农业十七条的意见》一文中就指示：“除四害，即在七年内基本上消灭老鼠（及其他害兽）、麻雀（及其他害鸟，但乌鸦是否宜于消灭，尚待研究）、苍蝇、蚊子。”仅过了一个月，这17条扩充成了40条，就是1956年1月中央提出的《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》，其中第27条指出：“除四害。从1956年开始，分别在5年、7年或者12年内，在一切可能的地方，基本上消灭老鼠、麻雀、苍蝇、蚊子。”1957年九十月间，中央召开八届三中全会，毛泽东在会上指出：“消灭老鼠、麻雀、苍蝇、蚊子这四样东西，我是很注意的。只有十年了，可不可以就在今年准备一下，动员一下，明年春季就来搞？中国要变成四无国：一无老鼠，二无麻雀，三无苍蝇，四无蚊子。”（毛泽东，1996：48）为此，1958年，爱国卫生运动被纳入国民经济建设规划，全国各地都成立了除四害指挥部，以各级爱国卫生运动委员会为除四害办公室。

据不完全统计，自1958年2月中央发出除四害指示后，北京市和上海市3天内就分别捕杀麻雀40万只和50万只（康俊娟等，2010：16）。这场空前绝后的“剿雀大战”，大打“人民战争”的经验，当时的口号是：“发动群众，统一行动，男女老少，各显神通。”麻雀的急剧减少对中国的生态环境造成了消极的影响：1959年春，上海等一些大城市的树木发生了严重的虫灾，有些地方人行道两侧的树木叶子几乎全部被害虫吃光。为麻雀“平反”的呼声日益高涨。

毛泽东发现这个情况后，在1960年3月16日写给上海局及各协作区委员会的《关于卫生工作指示》中，郑重提出各级党委“要把过去两年放松了的爱国卫生运动重新发动起来，并且一定要于1960年、1961年、1962年这三年内做出显著的成绩”。鉴于麻雀虽糟蹋粮食，但主要是吃作物害虫，毛泽东在《指示》中特别提出，今后“麻雀不要打了，代之以臭虫，口号是‘除掉老鼠、臭虫、苍蝇、蚊子’”（毛泽东，1996：80-81）。这个《指示》发出后，以除四害为中心的爱国卫生运动在全国城乡再次轰轰烈烈开展起来。