780年（唐建中元年），唐德宗根据宰相杨炎的建议，实行两税法。按土地财产的多少征税，以取代唐初以来一直实行的以丁口征税的租庸调法。这是中国土地制度和赋役制度史上的一大变化，标志着中国封建经济发展到了一个新阶段。
两税法的实行，是均田制破坏，封建大土地所有制发展的结果。
唐初实行均田制，促进了社会经济的恢复和发展。唐前期农业、手工业和商业的发展，全国户口的持续上升，社会的稳定，国力的强盛，都与均田制的实行有很大的关系。
但是，在实行均田制的同时，土地兼并也在逐步发展。特别是高宗武后以后，随着封建经济的发展，官僚、贵族、地主、商人都大肆兼并土地。伴随着科举制度的发展，新的官僚地主大量涌现，他们兼并土地的疯狂更是后来居上。这些新官僚地主多数出身于中小地主或商人，善于经营财产和巧取豪夺，贪得无厌，对均田制的破坏尤为严重。
官僚贵族兼并土地主要是通过皇帝赏赐、请受、侵夺、借荒、置牧等方式获得的。武则天的女儿太平公主，田园遍于京城附近的膏腴之地，并且兼营工商业。唐玄宗时宰相李林甫占有无数的田园水面磑。吏部尚书户从愿占有良田数百顷，人称为“多田翁”。官员李憕和李彭年，所占田产无数，人称有“地癖”。宦官高力士在京师附近也霸占了许多良田美产。有一些官僚还以“借荒”为名，侵夺大量好田，以“置牧”为名，霸占许多山谷、田地。官僚地主兼并土地已经达到了肆无忌惮的地步。
富商大贾和一般地主则利用经济上的优势，通过购买，放高利贷等手段进行兼并。高宗时大富商邹凤炽，邸店田宅，遍于各地。唐玄宗时，商人们广置田园成为风气，商人势力的发展，加剧了土地兼并的趋势。一般地主有的通过放高利贷的形式，逼迫农民以土地作抵押，进而进行兼并。
僧侣地主兼并土地也不甘落后。唐代佛教盛行，寺院林立，并且不断扩大寺产，广占土地。武则天时期，寺院的田产很多，有的地区，甚至公私田宅，多半被寺院占有。唐中宗时，寺院经济势力膨胀到严重影响国家的财政收入，致使政府于710年（唐景云元年）曾下令没收寺观多占土地。722年（唐开元十年），唐政府敕令全国所有的寺观田，除根据田令规定应得数外，其余的要分给贫下欠田丁口。但由于统治者信佛佞佛，寺院也设法抵制，故这些禁令收效不大，寺院所占有的土地仍继续发展。
对于官僚贵族、富商大贾和僧侣地主竞相兼并土地，唐政府曾多次下令禁止非法买卖口分田。735年（唐开元二十三年），唐玄宗亲自下诏，严禁非法兼并口分永业田。禁令虽严，收效甚微。到了天宝年间，土地兼并的势头更是有增无减。土地兼并的结果导致了均田制的破坏。
官员的大量增加和人口的自然增殖，也是均田制破坏的重要因素。唐初，官员数量很少，但到高宗时，九品以上官员已达13万余名，武周时候放手招官，人数更多。九品以上的官员依据均田令都有权获得永业田。自然增殖的人口也可获得永业田。因此，均田制推行百年以后，可供作为永业田分配的官田或荒地必然日益减少，以致使均田制无法推行下去。
唐代，随着官僚机构的膨胀，统治阶级生活的奢靡，农民的负担越来越重。武周以后，战争频繁，农民无法负担沉重的兵役和徭役，很多人不得不破产逃亡。官府把逃户的赋役，摊派到邻近农户身上，又迫使在籍户加速破产逃亡。安史之乱以后，北方经济遭受严重破坏，广大农民或死或逃，均田制全面崩溃，而朝廷的赋役来源也没有着落，杨炎建议的两税法，就是在这样的背景下提出的。
均田制瓦解后，封建大土地所有制进一步发展起来。地主田庄遍布全国各地。
田庄在唐朝有许多不同的名称，如庄田、庄园、庄宅、田园、田业、别业等。唐代地主一般是把田庄上的土地租给农民耕种，收取地租，坐食租税。贵族、大官僚、大地主的田庄派有专人管理，或定期派人巡视收租，一般地主则自己住在庄上进行管理。
唐中叶名将郭子仪，前后受赐的良田名园很多，又兼并不少土地，成为唐朝的大地主。他家的田地，从黄蜂岭到河池关，中间百余里，无一不是郭家私田。代宗时宰相元载，在京城以南有数十所田庄，田地连成一片。
剑南东川节度使严砺在任职期间，曾吞并境内涂山甫等庄宅122所。侍郎司空图，虽然只是六品官，但他在中条山王官谷，却有个大田庄，周围十余里，有良田数十顷。唐末宰相韦宙的江陵庄，是全国有数的大田庄，良田美产很多，积谷达7000堆，时人称他为“足谷翁”。
一般地主豪富的田庄，有的规模也很大。如邺城王叟，庄田很多，有200余户庄客为他从事生产，积粟近至万斛。有不少占有数顷土地的中小地主，也采取田庄的经营形式。
寺院拥有的田庄也很多，陇川大象寺有大小田庄7所，土地53顷多。嵩山少林寺有柏谷坞庄，占地40顷。
田庄里的生产者，主要是庄客。
庄客又称庄户、客户、客。庄客的主要来源是破产的均田农民。由于地主阶级的疯狂兼并，使得大量的均田农民不得不破产流亡，到地主田庄上租种土地，与地主形成一定的人身依附关系。庄客要将收获的粮食一半以上作为地租交给地主，还要交纳油、柴等其他生产物，以满足地主的需要。此外，庄客还得听田庄主使唤，服一些临时性的劳役，如修房、打墙、防院等。庄客除了佃种田庄主的土地外，经常还要向地主租借种子、粮食、农具和房屋，受到地主高利贷的盘剥。
唐代的田庄制与南北朝时期的田庄制有明显的不同。南北朝时期田庄的生产者部曲和佃客，是世袭的农奴，唐代田庄里庄客的身份已非世袭，而是属于契约性的，比起部典和佃客，有较多的自由，反映了封建生产关系有了某些发展，人身依附关系有所削弱。
总的来看，在安史之乱以后，由于均田制全面崩溃，建立在均田制基础之上的租庸调法已无法维持。为适应封建大土地私有制的发展，便产生了两税法。
两税法的产生，有一个历史的过程。早在唐代宗时期，就已开始改变税制。764年（唐广德二年），为弥补百官俸禄的不足，新增收青苗地头钱，每亩15文。
在户税方面，唐礼已有根据资产分天下户为九等，按户等税钱。769年（唐大历四年），唐代宗又下令规定了户税钱的九等比额，上上户税4000文，上中户3500文，上下户3000文，中上户2500文，中中户2000文，中下户1500文，下上户1000文，下中户700文，下下户500文。现任官也要征税，一品官按上上户纳税，九品官按下下户纳税。如一户数处做官或数处有田庄，得按官品、资产所应定的户等在各处纳税。百姓有邸店、行铺及炉冶，按本户等加二等征税。寄庄户从七等户税，寄住户从八等户税。其他诸色浮客及暂时寄住户等，一概在居住地按八九等户征税。各道将士因防御辛劳，不可与百姓同例，一切从九等户征税。
从代宗时户税的新规定，可以看出，户税的数量显著增加。天宝年间，下下户征收220文，这时增至500文，下中户原征收450文，这时增至700文，增长的幅度大约1倍左右。各级官吏的纳税范围也扩大了。一户数处做官，也得在各处按官品纳税，这样使每个官员，都成为一个户税的单位，扩大国家的税收来源。寄庄和寄住过去是达官显贵的特权，他们离开本乡到外地购置田产，以前不纳税。这次规定，寄庄户和寄住户一律加等纳税，使流动人口就地注籍纳税，对安定社会秩序有利。对军职人员纳税规定的优待，减轻了他们的负担，也有利于国防的建设。
代宗大历年间户税的调整，总的来说，对国家政权有利，但是，并没有认真执行。户税调整的诏令公布四年后，舒州刺史独孤及说，舒州百姓和浮寄户共33万户，实际纳税的仅3500户，纳税户只占不到总户数的11％。
在地税方面。唐代的地税是由义仓税发展而来的。628年（唐贞观二年），唐政府令天下州县建置义仓，规定王公以下的土地亩税二升，以备灾荒年景。唐中宗以后，由于国家的财政紧张，义仓存粮就全部用作填补政府的亏空，而不作为救荒之用。义仓粮就成了国家的一项正式税收，并且改名为地税。地税的税额，也在不断增加。769年（唐大历四年）规定，土地分为两等收税，上等每亩税1斗，下等每亩税5升，荒田新开佃的，每亩税2升。第二年又进行调整，秋税上等田每亩税5升，下等田每亩税3升。
从代宗大历年间地税的变化可以看到，地税的税额大大增加，每亩以2升提高到1斗以上，而且，地税分为夏秋两次征收，分期交税。这些变化对后来的两税法有很大影响。
代宗时期的税制，除了唐初以来一直延续下来的租庸调外，又增加了户税和地税的税额，还新增加了青苗地头钱等新税目，以致税制非常紊乱。德宗即位以后，为了增加税收稳定财政，简化纳税手续，整顿税制，便采纳了杨炎的建议，实行两税法。
杨炎，字公南，凤翔天兴（今陕西凤翔）人。他青年时以文学入河西节度使吕崇贲幕下供职，后来被朝廷起用。代宗大历时，任礼部郎中，知制诰，中书舍人，与常衮同掌诏敕的撰写，文笔受到朝士的赞许，人称“常、杨”。774年（唐大历九年），杨炎升吏部侍郎。杨炎与当时的宰相元载有戚谊，受到元载的赏识与提拔。777年（唐大历十二年），元载得罪被杀，他也遭到牵连，被贬为道州司马。779年（唐大历十四年），唐德宗即位。德宗召崔祐甫为宰相，崔祐甫又推荐杨炎可以重用，因而杨炎从贬所被召回，任为门下侍郎、同中书门下平章事。
杨炎入相后，首先注重改革唐代国家财赋方面的一些弊端。唐中央财赋，本储存于太府寺所属的左藏库。安史之乱以后，移贮宫廷的大盈内库，由宦官掌管。宦官营私舞弊，中饱私囊，致使账目混乱，不可究诘。杨炎提出，国家租赋不能变成皇帝私产，建议把大盈内库财赋仍拨归有关部门管理，唐德宗采纳了他的建议。
780年（唐建中元年），杨炎向德宗建议，废除租庸调制，实行两税法，得到德宗的采纳，并推行全国。它的主要内容有：（1）不再区分本籍户和外来户，只要在当地有土地、资产，就算当地人，上籍征税。同时不再按照丁、中的原则征收租、庸、调，而是按照贫富的等级征税。取消租庸调及各项杂税，保留户税和地税。
（2）量出制入。政府先预算支出的需要作为赋税的总额。大抵以上一年即779年（唐大历十四年）所征各种税收的总额为当时支出需要之总额，据此作为两税收入的总数分摊于各州，各州则以大历年间收入钱、谷最多的一年，作为两税的总额分摊于各地，因此，户税、地税全国无统一的定额。
（3）户税是按自上上至下下九等的户等高低征钱。户等高的征钱多，户等低的征钱少，划分户等的标准，是依据财产的多少。户税在征收时大部分钱要折算成绢帛，征钱只是很少一部分。地税按亩征收谷物。纳税的土地，以779年（唐大历十四年）的垦田数为准。
（4）每年分夏、秋两次征税，夏税不得超过六月，秋税不得超过十一月。因为夏秋两次征收，所以称为两税法。
（5）对不定居的商贾征税1／30，使与定居的人负担均等。
两税法是中国封建社会赋役制度的一次重要改革。它扩大了纳税面，大大增加了国家的收入。两税法规定，不论本籍户、外来户，还是浮户、不定居的商贾，都要负担两税，官吏豪户也要交税。由于纳税面的扩大，使得国家即使不增税，也会大大增加收入，加强了中央的经济力量。
两税法多少改变了贫富负担不均的现象。在租庸调制下，以丁身为本。不论是在均田制下仅分到少量土地的农民，还是田连阡陌的地主，他们向封建国家纳税的数量却完全一样，这是很不合理的。两税法以土地财产摊派税额，资产多的税多，资产少的税少，没有土地而租种地主土地的人，就只交户税，不交地税。这就在一定程度上改变了赋税集中在贫苦农民身上的情况，多少减轻了无地少地农民的负担。
两税法简化税目，有利于生产的恢复和发展。两税法将租庸调和各种杂税合并归总，在混乱中建立了统一的税制，使国家的赋税收入在短期内相对稳定，这有利于长期战乱后生产的恢复和发展。
