第20章 转型期失业与就业问题研究(11)

三是服务重点上，从为一般求职人员提供共性服务，向为求职者特别是就业困难对象提供个性服务转变。过去就业服务主要是对群体人员进行规模安排，现在，要针对不同个人的不同要求，提供有针对性的、个性化的服务。首先对城乡各类求职人员提供免费职业介绍、职业指导等基本服务；在此基础上开展劳动保障事务代理、劳务派遣等延伸服务，满足用人单位和求职人员多方位需求；然后，增设服务项目，为用人单位寻求高技能、高素质人才，为高技能、高素质人才选择用人单位提供配套的高端服务，以适应建立城乡统一劳动力市场的需要。在所有的服务对象中，应将重点放在帮助就业困难对象上。近年来，我省国有企业、集体企业的下岗失业人员中有一大批年龄大、技能单一的就业困难对象，此外，还有相当部分就业困难的失地无业农民、残疾人、长期失业者、“零就业”家庭成员等。对他们，即使提供专门的政策扶持，仅仅提供一般的服务仍难以奏效，需要更加耐心细致的工作，更加个性化的服务，更多真情的帮助。

（二）夯实“两个平台”是提升就业服务质量和效率的重要基础

“两个平台”是指基层劳动保障平台，以及劳动力市场和就业服务信息网络平台。

基层劳动保障工作平台是开展就业服务的前沿阵地，是最基层的服务窗口。只有依托基层劳动保障平台，就业服务工作才能够“一竿子插到底”。从近两年我省各地工作情况看，下岗失业人员和“4050”等救助对象的基本情况，要靠基层平台调查摸底准确掌握；再就业扶持政策的全面贯彻，要靠基层平台广泛宣传和推动落实；对下岗失业人员和农村富余劳动力开展的各项就业服务，要靠基层平台提供及时有效的职业培训和就业岗位信息；对“4050”等救助对象实施的再就业救助，也要靠基层平台组织开发公益性就业岗位加以落实。加强基层劳动保障工作平台建设，对于构建城乡统筹、上下连通的劳动保障服务网络，从总体上推进就业服务工作，具有十分重大的意义。

劳动力市场和就业服务信息网络，推进就业服务信息化建设，是现代社会提高就业服务质量和效率的手段和重要基础。首先，就业服务信息化可以加快劳动力市场信息的流通，扩大信息的共享范围。在市场经济体制下，劳动力市场中决策的权力与风险的承担已由政府转移到企业和个人。劳动力市场供求现象多变而复杂，劳动力市场供给和需求的自发调节，需要依据充分的市场信息。就业服务信息化水平的提高、现代信息技术的推广应用的最直接益处就是在更广泛的意义上实现了就业信息资源的快速流通和共享范围的扩大，使得人们能够更快获取和使用就业信息。其次，就业服务信息化有助于提高科学决策水平。实现劳动力资源的有效配置，在劳动力市场供给方和需求方的自发调节的同时，需通过法律、政策、经济、信息等手段，加强宏观调控，以克服市场自发调节的事后性、利益导向的自发性等局限性。信息化使公共就业服务机构能够获取和掌握该领域较准确可靠的信息，及时将本地区和其他地区的劳动力、技术信息进行收集、整理、加工、传递、预测、反馈，为政府部门制定劳动力开发计划、进行劳动力结构调控，为有关部门、公共就业服务机构、教育培训机构、用人单位等引进劳动力、组织教育和培训提供决策支持，提高决策质量和决策水平。第三，就业服务信息化改变了公共就业服务机构的工作思路、组织结构和运作方式，同时，信息化的发展为就业服务工作人员提供了不断更新知识的动力，促使其不断地去学习、掌握新知识和新技能，有助于提高人员素质和就业服务效率。

（三）培养“一支队伍”是推进就业服务专业化的根本途径

做就业服务工作光凭热情、朴素的感情是不够的，“老大妈式”的工作方式不可能提升就业服务水平，还必须提升档次，适应市场经济发展条件下就业服务的要求，造就一支有专业知识的工作人员队伍。目前，我省就业服务工作队伍高素质人才的缺乏，特别是职业指导人员、信息分析人员和网络管理人员的缺乏，已经成为提高就业服务质量和效率的瓶颈问题，必须大力培养一支适应新形势要求的高素质工作队伍。具体而言，按照胡锦涛总书记关于加强就业服务体系新三化建设的重要指示精神和我省最近制定的就业服务体系“新三化”建设三年规划的要求，今后三年，我省加强就业服务工作的主要措施，可归纳概括为完善六项制度，抓好四个方面的建设和推进三项工作。

1.六项制度

一是失业人员登记制度。就是要完善城镇失业登记办法，把各类学校未就业毕（肄）业生、企事业单位就业转失业人员、自谋职业的复员退伍军人，以及失地无业农民和其他失业人员全部纳入失业登记范围，建立覆盖城镇各类失业人员的失业登记制度。

二是免费就业服务制度。就是要落实对所有城镇登记失业人员、下岗职工、失地无业农民和农村进城务工人员提供免费职业介绍，对其中的城镇就业转失业人员、下岗职工和失地无业农民提供免费再就业培训的政策，保证他们应享受的免费就业服务权利。

三是困难群体再就业援助制度。就是要形成以再就业救助中心和街道社区就业服务网络为依托，以“4050”等救助对象为重点，以落实再就业救助政策为保障，及时帮助困难群体实现再就业的救助机制。要建立公益性岗位空岗报告制度，设立针对困难群体的公共就业服务项目，为困难群体再就业提供实实在在的服务和帮助。

四是基层平台就业服务制度。就是要完善基层就业服务工作网络，将街道（乡镇）劳动保障机构和社区劳动保障组织建成公共就业服务的基层窗口，贴近下岗失业人员、失地无业农民和农村进城务工人员开展公共就业服务。

五是政府出资购买服务和培训成果制度。就是要探索社会化的招投标办法，鼓励社会各类职业中介机构、职业培训机构为下岗失业人员提供免费职业介绍和再就业培训服务，形成政府出资购买就业服务和培训成果的新机制。

六是公共就业服务统筹管理制度。就是要公共就业服务在地级以上城市的市区内实行统筹管理，并逐步过渡到全市范围内的统筹管理。

2.四个方面建设

一是服务功能多元化。就是要面向不同的求职人员群体，设立专门的服务项目，有针对性地开展政策咨询、职业指导、职业介绍等免费就业服务，拓展服务方式；要强化多种形式的创业指导和创业培训，拓展服务内容；要在完成公共就业服务任务的基础上，适应劳动者和用人单位的不同需求，积极开发人力资源管理代理、劳动保障事务代理和劳务派遣等有偿服务项目，发展市场化的延伸服务，拓展服务项目。

二是服务方式人性化。就是要全面推行诚心服务、真心相助的人本服务理念，不断简化服务手续，规范服务程序，完善服务设施和提升服务形象。使公共职业介绍机构成为当地人民群众信得过、满意度高的服务窗口。

三是服务队伍专业化。就是要通过制定培训计划，选派业务骨干到省外先进地区和国外学习考察、相互交流，完善职业指导人员、信息分析人员职业资格证书制度和考评办法，实行从业人员持证上岗制度等措施，强化公共就业服务机构管理人员、职业指导人员、信息网络技术和信息分析人员、基层劳动保障平台工作人员能力建设，建立专业化的工作人员队伍。

四是服务手段信息化。就是要按照“数据集中、服务下延、上下联网、信息共享”的原则，形成覆盖省、市（州）、区（重点县）、街道（重点镇）、重点社区的劳动力市场和就业服务信息网络，做到“一点登陆，全省查询”，逐步实现就业服务和失业保险业务的全程信息化。

3.三项工作

一是面向社会服务。公共就业服务机构在为下岗失业人员提供就业服务的同时，要将失地无业农民、高技能人才、高校毕业生、退伍军人和农村进城务工人员等纳入服务范围，为全社会各类求职者和用人单位提供服务。

二是整合社会资源。要加强统筹规划，鼓励发展各类规范性的非营利性职业介绍机构和营利性职业介绍机构，协调发展各种专业性职业中介机构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息服务、职业培训等社会化服务组织。充分发挥工会、共青团、妇联、残联等社会团体就业服务机构的重要作用，形成覆盖广泛、相互衔接、面向全社会的就业服务体系。建立健全职业中介机构的运行规则和监督检查制度，完善退出机制。

三是接受社会监督。公共就业服务机构及其所属公共职业介绍机构和就业训练机构，基层劳动保障工作平台，以及各类就业服务和职业培训机构都要建立人本服务的行业规范，公示服务程序，公开服务项目和标准，公布举报电话，接受舆论和社会监督。

加强社会服务管理

进一步改善农民工进城就业环境

四川省就业局 秦明贵 阳荣龙

改善农民进城就业环境，对于促进农村富余劳动力转移就业，增加农民收入，满足城市劳动力需求，对我省城乡经济的健康、稳定的发展和建立富裕、和谐的社会，具有非常重要的现实意义和深远的战略与历史意义。

当前影响城乡社会和谐的一个突出问题，是社会管理制度改革滞后，进城农民工的权益受到损害。农民工的社会管理涉及多方面的制度改革、利益关系调整和管理体制、方式的转变，改革进展很不平衡。农民工是产业工人的重要组成部分，在一些地区已成为建设的主力，但相比他们对经济发展所做的贡献，与其边缘化的社会地位和权益受损害的状况形成反差。

一、以构建城乡和谐社会的客观要求，对过去农民工社会管理与服务等问题进行反思

农民进城就业是在市场化改革的背景下改变我国农村人口占多数、农民收入低、工业化及城市化发展程度低等不发达状况的必然途径。但20世纪90年代中期受计划经济、城乡分割体制的影响，在出台一些对进城农民工的管理措施时，使管理与发展的需要、群众的意愿相矛盾。主要存在四个方面的问题：一是实行限制农民流动、进城就业的计划式管理，继续实行企业用工行政部门审批制度，政府通过对农民流动就业证、卡的审批发证，进行调控和限制。同时，一些城市实行行业、工种限制。这种带计划色彩的管理，初衷是消除盲目流动，但结果却是既损害农民的自由择业权和企业的自主用工权，又妨碍了市场机制发挥作用。二是不公正的城乡二元分割。一些管理措施渗透着两种户口权利不平等的烙印。对农民进城就业的行业工种限制，办证与收费结合，既妨碍了农民流动就业，又增加了转移就业成本，农民工融入城市经济后，仍不被作为城市社会的一员，在居住、子女教育等公共服务上受到排斥和歧视。城乡二元体制随农民进城就业延伸变为市民与农民工权利不平等的二元社会，阻碍其融入城镇社会和市民化进程。三是把农民工作为防范对象，进行管制。社会安全是城市居民、企业和农民工的共同需要，是管理的重要方面。一些社会治安问题的产生，有收入差距拉大，社会转型、体制转轨中矛盾较多等原因，而农民流动实现就业，利于稳定、发展，不是不安定因素。基于一度认为农村劳动力流动盲目无序，对农民流动的管理突出地与社会治安联系在一起。政府的流动人口管理办公室设在公安部门，管理带有防范管制的浓厚色彩，很少考虑农民工的利益和要求。把整顿社会秩序的矛头指向农民工，强制审查，对民工集中居住区进行“地毯式”的清查。办证、查证、罚款、遣送成为管理的主要方式，对他们的合法权益保障放在了次要地位。四是政出多门、缺少法律规范。市场经济发展和农民进城就业。使城乡劳动力市场连成一体，对劳动者的就业权利、公民人身自由和相关管理收费的制度性规定，应由国家制定统一的政策和法律。但进城农民工管理政出多门。一些城市政府部门各自作出对农民工就业实行行业工种限制的规定，剥夺他们在一些领域的就业权。对农民工的清理、收容遣送违背了法律规定。城市农民工办证收费的情况各行其是、缺少法律规范的管理，导致管理混乱，严重侵害农民工权益。

反思以往对农民工的社会管理和服务等方面的问题，至少可以得出以下认识：（l）影响农民进城就业的根本原因是体制性因素。农民工社会管理的转变，实质是在社会管理领域的体制交替。（2）社会管理的根本目的是要界定政府职能，为群众提供合法权益的保护和公共服务，而不是管制群众。（3）公共秩序要建立在群众共同利益的基础上，依靠他们参与管理和依法规范管理，而不可能建立在公民社会权利不平等、损害农民工合法权益的基础上。

二、以构建城乡和谐社会的奋斗目标，回顾进城农民工社会服务管理的重大转变与制度创新

（一）城市对农民工由排斥到容纳的变化，政府观念的转变具有决定性的作用。必须以人为本，转变观念，实现对农民工由排斥到容纳的转变