加强公务员能力建设不断提高依法行政水平
四川省劳动和社会保障厅 王祖云
一、问题的提出
随着行政救济制度《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》的逐步完善，特别是继行政救济制度建立以后颁布实施的《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》，可以看出十多年来国家在法律制度层面对行政权进行规范的力度和范围在逐步加大。
《行政诉讼法》和《行政复议法》是在程序上将行政权纳入了司法监督和行政机关内部层级监督，即具体行政行为是否合法、适当，是否存在行政不作为，从法律层面建立了重新审查的程序制度；《国家赔偿法》的颁布实施，把行政权力运作中产生的后果与行政责任挂钩；《行政处罚法》的颁布实施，对行政权中的行政处罚权进行规范，主要体现在行政处罚的设定和实施行政处罚的程序规定上；《立法法》的颁布实施，实际上是对行政立法权当然也包括地方立法权的规范。除《行政处罚法》外，对行政权的规范更多的仅限于程序，而《行政许可法》的颁布实施，对行政权的规范进入了实质内容，不仅关系到规范具体行政行为，还主要关系到规范抽象行政行为。除了全国人大、国务院、省人大外，国务院部委不得设定行政许可，省政府只能设定最长期限为1年的临时行政许可。过去那种层层都可以设卡的情况，被法律所严格禁止。并对地方的权力也进行了严格规范：地方省人大不得设定公民、法人和其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性的行政许可。同时，对行政许可的实施机关，一是在程序上作了严格的规定，从申请受理、审查决定、期限、听证、变更与延续到特别规定等专章做了规定。二是从行政许可法的规定中，将实施机关应当提供的公共服务也同时作了具体规定，体现了公共权力为社会服务的本质一面。《行政许可法》的这些规定和立法精神，使“责任政府”、“小政府”从一般号召变为法律规范。自觉也好不自觉也好，迫使行政机关要研究行政权管理的范围，调整其行政职能和管理方式，按照法律规定实现建立“责任政府”、“小政府”的目标。
我们说《行政许可法》对行政权的规范范围要比《行政处罚法》宽泛得多，这是因为行政许可在行政管理上比行政处罚运用得更广泛，特别是在计划经济时期，有人称计划经济为审批经济，政府管理经济主要是靠许可或审批。随着计划经济向市场经济的转变，需要调整行政管理职能，改革行政管理方式，撤除不利于经济发展的层层关卡，降低发展经济的社会成本。但行政管理的固有惯性，特别是长期以来行政权力与利益不脱钩、与责任和义务不挂钩的实际状况，作为拥有行政权的各类行政机关，不容易自觉的进行自我革命——放弃不适应市场经济发展的旧有权力，退出不该管理的范围或事项，提供市场经济发展需要的公共服务。国家通过立法对行政权进行规范和限制，迫使行政机关调整行政职能，规范自己的行政管理行为，是一个成本最低、积极稳妥、保证了行政管理的连续性的行政管理调整改革办法。
上述法律的颁布实施，行政机关以及公务员特别是行政官员都面临一个如何依法行政的课题，并且要求越来越严。围绕依法行政这一课题，公务员特别是各级行政官员应当具备依法行政的能力。否则，将严重影响行政管理的效率和效能，甚至影响行政机关的形象。
二、公务员的能力与依法行政的关系
（一）依法行政的基本内涵和基本要求
《国务院工作规则》第二十二条指出：依法行政的核心是规范行政权力。国务院各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致要求行使行政权力，强化责任意识，不断提高依法行政的能力和水平。包括三个方面，一是行政机关包括授权的行政主体，其行政权力的取得必须要有合法的依据。没有这个职权而行使管理或超越职权行使管理，就是主体不合法；二是行政机关包括授权的行政主体依法取得的行政职权，必须依法运作。行政权是一种责任、义务，行政权是公权不得放弃，不能不作为；三是在作为的过程中，在适用依据、程序等方面，必须符合法定要求，不能乱作为。简单说就是：行政必须依法，依法必须行政。否则，行政主体将承担不利的法律后果。可见，依法行政的价值取向不是对准社会或者老百姓，而是行政机关包括授权的行政主体自身。因此，依法行政不是用法律条文来管老百姓。如果不是这样理解，中国早在秦王朝时期，就可以说已经是依法行政了。因为秦王朝的法律比较多、比较完善，但秦王朝的法律不是针对规范公共权力，而是针对如何统治老百姓，法律再多只能叫“法制”，而不能称之为“法治”。正是因为秦王朝的法律只针对老百姓而且非常严酷，才导致了秦王朝的加速灭亡。
权力与权利的本来关系和权力自身的特性，决定了必须对权力进行规范。
关系：先有公权，后有私权；公权是私权转让出来的；没有私权存在，就没有公权存在的必要。
权力是人类社会发展到一定阶段的产物。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中，非常明确地阐明了先有人类，后有国家和国家权力，国家权力从性质上属公权。人一生下来，就享有权利，例如生存的权利、经济的权利等。这种权利在性质上属私权。人一生下来就自然具有的权利，我国法学界称为自然权，资产阶级革命的启蒙学者称为“天赋人权”，新修订的《宪法》第三十三条第三款“国家尊重和保障人权”，宪法中的“人权”，当然包括人的自然权。这里就产生一个问题，公权与私权是什么关系，谁来源于谁？恩格斯关于国家起源的理论说明：当社会出现产品剩余导致出现私有制后，改变了原始社会的性质，社会成员之间的权利格局也被改变了。如果没有一个有权威的社会公共机构来维持社会成员之间的利益关系，人类社会将成为弱肉强食的状况，社会所有成员的权利将会在根本上得不到保障。于是出现了“国家”。
社会个体出让部分私权形成公权的目的，是为了保障私权，绝不是为了让公权来压迫、统治、剥削大家；作为公权主体中的官员，本质上是全体社会成员的雇员，全体社会成员完全有权选择、罢免各级官员，完全有权将公权及其主体置于阳光下进行监督。但公权一旦从私权中分离出来后，两者的本来关系长期被颠倒：君权神授；普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。成为理所当然的统治者，谁反对其统治竟变成了犯罪。如果一个管家主人不满意，还无权将其辞退，甚至成为犯罪，天下哪有这样的道理？
权力的扩张性。为什么要对包括行政权的国家权力进行规范？公权产生后，对私权的最大威胁是公权。如果是相对人之间相互侵权，有民法、刑法就够了，为什么要制定宪法、实现宪政？就是为了调整国家与公民的关系，规范国家行为。法国思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这是因为权力具有扩张性，如果不设界限，权力将无限扩大。这就必然导致公权侵害私权，形成权力腐败。
权力的腐蚀性。亚里士多德有一句名言：社会的理想状态就是公权主体的非人格化。而在现实中，任何公共权力都是通过特定的人来行使，在权力的运行中，总是要受掌权者世界观以及知识、能力、阅历、道德、利益等因素的影响。不可能做到非人格化，除非他是万能至善的“圣人”。正如国际歌告诉我们的：“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝”，已经非常明确地揭示了这个真理。公共权力在本质上是为社会服务、为老百姓谋利益的，但在实际运行中却经常发生侵害社会和老百姓利益的情况。如果公共权力不能被有效的规范和监督，必然发生腐败。这是简单的常识，也是有史以来世界各国面临的共同课题。两千多年前，从柏拉图的《理想国》、《法律篇》，到亚里士多德的《政治学》，先哲们早就揭示了这个道理：必须对公共权力进行规制，必须实行法治。因此，作为行政机关必须依法行政。
（二）公务员依法行政的能力决定行政机关依法行政的水平
行政管理领域广泛，行政管理活动非常繁杂，但可以归纳为两个方面，一是行政立法，包括制定规范性文件，如国务院制定的行政法规，国务院各部委制定的部颁规章，省级或较大的市级人民政府制定的政府规章，除此以外，就是制定涉及行政相对人权利与义务的规范性文件，人们俗称为“红头文件”。这种具有普遍意义的、可以反复适用的行政立法行为，行政法学称之为抽象行政行为；二是依据法律、法规、规章和规范性文件实施行政管理时作出的针对特定行政管理对象的具体的行政决定，如行政许可、行政处罚、行政确认等，这种行政管理行为行政法学称之为具体行政行为。
按照依法行政的内涵和基本要求，行政机关应当如何作出抽象行政行为，一般来说就是如何制定规范性文件。制定规范性文件时，应当遵循法律优先、法律保留的原则，还要遵循“几个不得”的规定，同时还要遵循科学的操作程序，以确保决策的科学性；作出具体行政行为时，要做到主体合法，事实清楚并证据充分或确凿，适用依据准确具体，程序合法或并无不当。
无论是行政立法或制定规范性文件，还是依据法律、法规、规章进行具体的行政管理，都离不开行政机关的公务员，其行政管理水平的高低以及是否符合依法行政的原则，与公务员的能力成正相关。
（三）公务员依法行政能力建设的重要意义
1.公务员依法行政的能力决定行政机关行政管理的效率和效能
前面已经作了阐述，行政机关进行行政管理，主要体现在两个方面，一是行政立法或制定规范性文件，即作出抽象行政行为；二是依据法律、法规、规章和规范性文件作出具体的行政决定，即作出具体行政行为。
对行政立法的监督，国家制定了《立法法》，国务院制定了《规章制度程序条例》、《法规规章备案条例》。其中《立法法》规定了规章的立法权限仅限于“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”和“属于本行政区域的具体行政管理事项”，并规定了规章不得与法律、行政法规、地方性法规相悖等。国务院的两个条例，一是规定了规章不得违反上位法规定，二是规定必须接受法制部门或法制机构的审查和上级机关的备案审查。制定的规章凡是违反上述法律、法规规定的，都可能被撤销。《四川省行政执法监督条例》规定了行政相对人对无权制定规章的行政机关制定的规范性文件，如果认为其有问题，在向同级政府法制部门投诉后即可启动审查，经审查如果违反规定或没有依据而限制相对人权益或设定相对人义务等，则可能被撤销。对具体行政行为的监督，一是行政复议，二是行政诉讼。具体行政行为在主体、事实和证据、适用依据、程序等四个方面，只要有一个环节出现问题，都会导致被撤销。
在行政监督、行政救济制度已经比较完善的情况下，行政机关经常当被申请人、被告或接受其他监督是正常的。但如果经常输官司，作出的具体行政行为或制定的规范性文件经常被撤销，就会严重影响行政管理的效率和效能，其管辖范围内的工作将受到严重的影响，对该部门的形象也非常不利，还可能涉及到部门领导的进步。因此，加强公务员能力建设，目前的重点是加强其依法行政的能力建设。各级行政机关的领导对此应当有清醒的认识。
近年来劳动保障部门行政争议案件大幅度上升，这是因为劳动保障工作关系企业特别是职工的切身利益，要求我们在履行劳动保障职能、职责时，必须严格依法行政，必须切实体现执政为民、以人为本，对职工不利的行政决定必须事实清楚、证据充分，并依据明确，否则，就会引起行政败诉。所以，劳动保障部门的各级领导更应注重加强其工作人员的依法行政能力建设，同时提高自身的依法行政水平。
