从出资人的角度出发，凡属于国有或国有控股的出资人只能是一家。目前，在中国国有企业出资人不能落实到自然人的情况下，应实行“大国资统一出资，统一管理”。但是，目前国资委管理的中央企业仅包括117家大型企业。没有实行大国资统一监管的企业还有三大类。一是金融证券业的国有企业，如中国四大国有银行等；二是分散在国家各个部委的直属企业，如原铁道部、交通运输部等部门企业；三是通过事业单位改革包括文化传媒产业改革形成的文化国企等。
一、“大国资”统一监管是必然趋势
国有企业改革是中国改革开放以来经济体制改革的重头戏之一。全国庞大的35万亿（不包括金融业的投资）之巨的国有资产的监管，理应受到中央高层的极大重视。虽然，国有企业的资产所有人为全国人民，但无法落实到自然人。从“全体人民—国家—国务院—国务院国有资产管理委员会—中央大型企业董事会—大型国有企业负责人”之间存在着长长的链条，其管理的难度和复杂性可想而知。先抛开其他许多需要研究探讨的问题，单就国有企业资产的管理部门国资委的管理职能和范围而言，就需要及早做好“顶层设计”，而不是继续走“摸着石头过河”的老路。
2011年，在国家国有企业管理层面，中央国资委提出了把75%变成100%的目标。所谓的100%，即“国资委全覆盖”统一监管目标。目前，各地国资委系统监管的国有资产占到全国国有资产总值的75%，大约为26万亿元左右。但这仅仅是目前国资委系统的国有企业资产的粗略统计。就中央国有企业口径计算，目前分布在中央政府各部门管理的国有企业尚未纳入统计之中；按照目前中国的政治管理体制，还有一部分中央企业隶属于党务系统，如中央宣传部等部门，其资产并未统计在中央国有企业的口径中；同时，随着事业单位的改革，原来一部分事业单位的资产也要划入国有企业的资产统计之中。因此，国有企业监管体制的改革和完善面临着重新清产核资的重要任务。而国有资产的监管体制尤其需要认真做好顶层设计。
首先，我认为“顶层设计”主要任务是实现“国资委全覆盖”，“大国资”统一监管则是“与时俱进”的必然发展趋势。以“中央企业”管理为例，即不仅要包括目前分散在其他中央部委管理的企业，也要包括一部分公益性国有企业和正在由事业单位改制而来的国有企业，如出版、影视和网络传媒等文化类国有企业；还应该包括金融、证券行业的国有企业。
其次，要对“大国资”统一监管和“全覆盖”发展趋势进行系统性研究，提出具有战略性的指导意见和可操作性建议，供“顶层设计”和决策。“顶层设计”的战略性思维应包括：全民所有，一个部门，分类管理，统一协调。全民所有是指不管哪个行业的国有企业资产，其性质都是全民所有，即全国人民所有；一个部门，是指从中央到地方，各级人民政府只设一个“国有资产监督管理委员会”负责属地的国有企业管理，任何按行业分类设立管理部门的想法和做法都不能自圆其说，或者说都不具备长期发展的可行性。
分类管理，是指以“国资委”为主，会同有关市场监管部门分行业做好监管工作。至于怎么分类管理，要另当别论。统一协调，是指各级“国资委”既是国有资产的监管部门，也是属地国有企业改革工作的协调部门，中央“国资委”对全国国资委系统具有业务指导工作职能。同时，我建议应扩充目前“国资委研究中心”的工作，成立“国家国有企业改革发展研究中心”，对国有企业的全局性、战略性发展战略和思路提出改革意见和可操作措施供“顶层设计”。甚至可以考虑该中心独立于“国资委”或隶属于“发改委”，这样更有利于提出相对独立的改革建议。目前的“国资委研究中心”与国资委“研究局”业务类同，机构重叠，难以有所作为。
第三、“大国资”统一监管模式需要创新。目前，中国国有企业的生产经营和管理现状在马克思经典中找不到理论依据，在其他社会主义国家也无先例。欧美发达国家的国有企业监管体制与出资模式可以借鉴，但不能解释中国国有企业资产管理的特殊性，无法解决中国国有企业管理中存在的许多现实问题，如党政不分问题等。虽然社会主义有集中力量办大事的优势，但要具体事物具体分析。对于“大国资”统一监管体系的建立，正好为该理论找到了实践的突破口和检验真理的“试金石”。任何试图分行业建立国有资产监管体系的想法和做法都不符合集中力量办大事的原则和优势。对于同样性质的国有资产分头管理，无法向其真正的所有者全国人民交代。
第四、虽然“全覆盖”和“大国资”统一监管是必然趋势，但囿于利益集团和目前的经济管理体制因素，这项符合“科学发展观”和“包容性增长”的改革也会遇到一定阻力。因此，一定要明确此项改革是关乎建立社会主义市场经济的长久之计和顺应潮流之举，与机构大小无关、与政绩好坏无关，与人员安排无关。是为了克服多头管理，建立和恢复中央权威，真正做到对党、国家和人民负责。
从2011年起，湖南省长沙市国资委拟对全市国有资产（暂不包括金融业）实施全面监管。此项改革表明：以前各相关职能局下属的企业国有资产，如水务、电力、燃气、公交和广电网络等都将全部划入长沙市国资委的监管范围。这是中国地方“大国资”统一监管改革的一个先例，也是一项创新试点工作。同时也符合中国改革开放以来，许多改革政策先从地方开始试点，再总结经验教训，而后全面推进的渐进改革逻辑。
专栏19：“行业国资委”的现状必须打破
四分天下有其三。事实上，各级国资委管理的国有资产虽然是主体，但是，尚且有25%的国有资产，并非国资委系统直接管理。
仅从中央各个部委来说，当下，80多个部级单位就有5000多家盈利性国有企业未在国资委监管范围内。此外，几大国有银行亦不在国资委的监管范围内。文化部将中央文化企业兼并重组以及探索国有文化资产管理体制作为未来重点，教育部也在组建教育国资委以实现教育领域600家国有企业的监管功能，金融国资委的组建如箭在弦上。众多部委各自监管属下的国有企业，逐渐造成了国资管理的“多头监管”，形成了事实上的“行业国资委”，对中央国资委的监管职能造成严重挑战。
“行业国资委”迹象的出现，正是各部门借国资“做实”的表现。所谓“做实”是指监管部门不断强化直接持股、利用行政权力控制资源配置、参与企业管理，从而达到直接控制更多国企资源的目的，这是典型的强化部门利益的表现。照此下去，今后的国资管理，不仅会出现部门分割的乱象，政府参与市场还会不断强化。
国资委“做实”还有一个负面后果影响国有企业改革。国资委不断“做实”的后果就是，政府对微观经济的干预会越来越多，这会阻碍市场经济的发展。国企一定程度上已经形成了固化利益团体，如果国资委不在资源配置与利益分配上加大改革力度，将严重制约中国经济的发展。
国资委应成为“干净的出资人”，将政府的公共管理职能和所有者职能分开。国资委应剥离监管职能，将出资职责与监管职责分开，出资部门只对资产的保值增值负责，不参与企业的具体经营，也不强求企业在具体市场领域的表现形式。而监管部门则只负责国资的统一监管。
新加坡的淡马锡模式值得借鉴。淡马锡模式结合了国有制和现代投资方式，新加坡财政部独资拥有的国有控股公司，按民间法人身份注册，资产从成立之时的3.5亿新元，发展到今天拥有900多亿新元资产、管辖新加坡20多家政联企业、间接控制2000多家企业、囊括新加坡时报指数44%的上市公司，成为世界最成功的政府企业之一。新加坡的所有国企，基本通过淡马锡，被政府所控制。
当下，金融国资委的建立，呼声日高。事实上，金融业发展不完善，不仅仅是监管的问题，还有一个主要问题，就是开放不够。仅仅通过建立金融国资委，就幻想立竿见影，是不现实的。
尽管当下中国实现淡马锡模式并不成熟，难以建立统一出资的模式，但是，出资和监管的统一应该是今后的方向和目标。目前，除拟组建中的“金融国资委”外，中央文化部门也成立了文化企业国资监管领导小组办公室。中国对外文化集团、中国烟草总公司等，则在财政部单列，由财政部代为监管；中国邮政集团公司亦由财政部代管。在地方上，各地监管模式也不统一，有的归属国资管理系统，有的属于财政系列，由此，造成了整个国家的国资管理的多头出资和管理的局面。
由此可见，国资监管与其他两类监管的区别是：国资监管不是站在某一个单一公司的角度，而是站在总体的、整体国有资本的角度谈监管问题。国资监管只监管国有资本的形成、经营、流动、分配，而非具体的企业或资产运营。此外，国资监管注重战略规划布局、国有资本社会效益的特殊性和营利性相结合，使国有资本在增值保持中不断完善收益分享机制。
监管统一应该是未来国资改革的重要方向之一。当下，国有企业亦在市场经济的冲击下，形成了各种模式。如果没有统一的监管，国资流失，管理不善等问题将层出不穷。所以必须保持对于国资的统一监管。从国家战略的高度，履行对于全国国有资本的统一规划布局，统一国资预算，统一产权管理与监督。
当下，出资统一尚不现实。在现实语境下，不同系统的国资，更像是中央与地方，与各个部门之间的一次利益分配。这也成为构建中央和地方经济格局的重要因素之一。
未来，国资出资仍然将呈多元化格局。除国资委外，31个省区和直辖市，数百个地级市，全国将有400个左右的出资主体。同时，亦将造成三级出资人体系，即中央、省级和地级。此外，各地的行业性国资将逐步实现统一出资。
如此众多的出资主体，如果都要自行监管的话，国资的秩序必然大乱。目前筹建中的“金融国资委”，以及其后可能出现的文化国资委、教育国资委，必须喊停。多头管理的老路不能再走，国资监管必须统一。
统一国资监管体系最重要的，是在建立独立编制国有资本经营预算的基础上，对国有资本的布局规划、管理制度规范以及人事任免等涉及全局性的重大事项进行监督与管理，而不是单纯的沦为大公司股东治理的职能。
随着央企“国新”公司的成立，国资委的功能其实已经分化。对于经营性、竞争性国企，以后都可以归于“国新”，让“国新”成为直接出资人。而垄断性国企，则保留在国资委体系中。同时，国资委应该将出资功能与监管功能分开，设立专门的出资公司，以及专门的监管部门，实现出资和监管在国资委系统内部的分离。而国有资本的经营公司，如“国新”等，是纯粹的出资主体，不干预任何具体的业务。其最主要的职能就是以出资人身份参与国有资本的管理，强化对国资管理的全局性把握。
从职能管理看，国资委以后并不直接参与对国有资本的管理，而是以监管者的角度，通过国有资本经营预算和其他管理方式，对国有资本的布局、规划和发展做出全局性部署，具体的出资人职能由国有资本经营公司来实现。
国资统一监管难以一步到位，其实不妨可以分步进行。
第一步，先成立国资委系统的投资公司，将竞争性、经营性的国企装入其中，先统一竞争性国企的出资人。目前虽然已经有国新公司首开先河，但是，国新实际上是针对效益不太好，规模不大的竞争性国企，那些规模大的国企该如何处置？这是需要解决的问题。
第二步，将金融证券类等特殊企业，纳入到国资委监管体系中。
第三步，将其他行业的国资，统一纳入到国资委的监管体系中。
通过以上三步走，彻底实现大国资的统一监管。
专栏20：发达国家国企的出资和监管模式
在国企的出资模式上，目前全球主流市场经济国家，存在着两种模式。
一种是国家设立专门的主管部门行使出资者所有权，采用这种模式的典型国家是法国和德国。
在法国，财政经济和预算部代表国家拥有国有资产，对国有企业管理拥有较大权力，包括制定和实施有关经济立法和宏观经济政策；任免董事长或决定董事长的人选提名；派代表参加董事会，参与公司发展政策的制定；向国有企业派遣常驻代表和专门调查组；对国有企业的经营活动进行审计检查，实施监督等。
而在德国，财政部代表国家对国有企业行使所有权。它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策上大权在握，更主要的是通过监事会掌握企业发展状况，并通过对监事会和董事会成员的聘任保证国有资产的安全和增值。
无论是法国还是德国，代表政府出资的主管部门，都不复杂，德国是财政部统管所有国企，法国是财政部和预算部合管。与这些国家不一样，中国除了国资委作为代理出资人的117家国企外，还有成百上千家其他部门出资的中央级国企。
另外一种，就是国家建立控股公司，代行出资者所有权。最典型的是欧洲的意大利，亚洲的新加坡。
意大利的国家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，底层是众多企业。由于集体负责，意大利的国企管理亦相对法国较弱，国企效益并不好，亦属无奈而正确的选择。
新加坡则设立了全国性的控股公司，隔断了国家与企业之间的直接联系。
国家控股公司负责管理国家拥有的股份，代行国家所有权，是法人管理机构。其主要职责：一是充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和实行完善的财务纪律；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政策不一带来的矛盾；四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护其利益不受侵害。
新加坡的淡马锡就是为承担这种使命而成立的国有控股公司。新加坡的国企出资人非常统一，基本上所有强势的国企，都纳入淡马锡旗下。在中国，新成立的国新公司，部分具有淡马锡的功能，即将一些规模不大的竞争性国企，纳入国新的旗下。
国企的监管，与国资的出资模式息息相关。全球市场经济国家的国资监管，形式上大都采取了政府主管部门、审计部门以及议会监督的模式。
法国政府为了加强对国有企业的管理和监督，还向企业派驻稽查特派员。稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力，在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。
新加坡政府设立了一个董事委员会，成员由国有大企业董事长、高级公务员组成，专门监督国企，同时任免国企的CEO。这个委员会紧盯着国企，尤其是那些经营不善的国企。在新加坡，除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外，社会公共监督也是非常有效的。任何机构或个人，只须缴纳很少费用，都可以在注册局调阅任何一家企业的资料。在这一点上，政府对国有企业的监督与社会对私有企业的监督是一样的。也就是说，与私人企业完全相同，实际上对国有企业进行更有效控制的是银行，而不是它的所有权拥有者——政府和董事会。
韩国对国有企业的监督，在更大意义上是通过经营评价委员会每年的评估来实现的。根据评价结果，可向企业提出纠正事项，也可要求罢免有关人员。由于评估委员是来自各领域的专家，通过这样的评估就像是面对三堂会审，任何不能自圆其说的解释和掩盖终将无济于事。
德国政府对国企的监督和控制主要是通过监事会来实现的。监事会的基本职权是监督和咨询，即监督企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营。具体监督内容因企业而异，并写入企业章程。为行使职权，监事会可随时要求企业领导汇报经营管理情况，调阅文件及账册、找企业专家和审核员谈话、查阅审核员的审核报告等。不管是通过私法还是公法建立的国有企业，联邦政府都通过派驻监事会的代表来控制监事会。
而在瑞典，作为政治家的议员，可以有权出席国企股东大会并发表意见。这样国企事实上处于一个更广泛的监督体系之下。而当下在中国，人大代表如果本身不是来自国企，还无法直接参与国企的内部会议。
此外，由于现代传媒，尤其是新兴媒体的兴起，无论中国还是西方，对于国企的监管，更为社会化，国企的经营管理日益被放到显微镜下。很多违规事件，就是首先被新媒体发现的。如中石化的天价吊灯事件，就是通过一位去中石化总部参观的网民曝出来的。这种大众媒体广泛参与，各种媒体立体监督的模式，亦是对于国资监管的补充。而且，随着自媒体时代的到来，以及公民对于信息公开的要求日高，这种监督模式，威力日益巨大。以前可以被掩盖的违规做法，现在都将付出沉重的代价。2012年接连曝光的“表哥”和“房叔”等事件，即印证了在现代传媒时代公众监督的力量不可小觑。
二、“国新”，新在何处
酝酿已久的“中国国新控股有限责任公司”（以下称“国新”）于2010年12月22日正式成立，成为中央国有企业改革的一个标志性事件。“国新”的职能与定位与人们事先猜测的“中投二号”和“淡马锡”模式有所不同，出乎许多业内人士的意料。
在“国新”成立的新闻发布会上，国资委主任王勇明确表示：“国新”不是一个生产经营企业，更不是一个投资公司，而是为国有企业的深化改革提供了一个国有资产的经营管理平台。寥寥数语，高屋建瓴，切中要害。“国新”定位之准，不仅为目前中国国有企业改革和国有企业管理体制的改革寻找方向和目标，而且不容置疑地成为国有企业改革体制创新的开端。那么，“国新”新在何处呢？我认为有以下几点值得称赞和叫好。
一是“新定位”。
正如王勇主任指出的“既不是生产经营企业，更不是投资公司。”因为国有企业改革的大量实践已经充分证明：在竞争领域国有企业的效率是不高的，而垄断领域的“国企”则由于集行政垄断、资源垄断和价格垄断于一身，无法证明自身效率的高低。因此，“国新”一开始就明确自己既不是垄断国企，也不会与民营企业去竞争，而只是一个“国有资产经营管理”的平台。
定位如此之准，充分说明“国新”的成立是中央国有企业深化改革的一剂“催化剂”和“清醒剂”，其目的就是促进竞争领域的央企，该退出的退出，该整合的整合。只是在退出的过程中要尽量防止和减少国有资产的流失。即使要交一些学费，也要明确“以时间换空间”的思路，而绝不是“方向不明决心大”的所谓做大做强。
在这个意义上，“国新”的定位，让我们再次反思对国有企业改革的许多理论问题的探讨和研究。如在既不搞生产经营，又不搞投资的情况下，就不需要建立什么现代企业制度，而应该是认真做好一个名符其实的管理公司。因而公司的业务大多属于准行政，人员实行准公务员管理就是合适的。同时，也说明目前许多垄断国企管理人员的高薪也是需要改革的。
二是“新思路”。
众所周知，经过30多年的改革开放实践，目前，中国国有企业的战线仍然很长。就央企来讲，除国资委管理的100多家大型央企外，还有为数不少的属于各个部委管理的“准央企”，也并未纳入中央预算单位管理。
这些领域的央企和准央企中，虽然大多数为国民经济关键领域的企业，但仍然存在许多竞争性业务，明显地存在与民争利的行为和做法。一部分企业凭借行政垄断优势和控制行业上游资源优势，一直在竞争性领域盲目扩张，虽然也有一部分利润，但在没有交纳资源（土地和生产资料）租金的情况下，很难证明其生产经营的好坏和效率的高低，与同领域的民营企业显然处于不平等的竞争地位，不仅挤压了民营企业的生存空间，而且造成了事实上的不平等竞争。
目前存在的国有企业的分配体制和机制，又明显加剧了社会的分配不公，引起广大人民群众的强烈不满，也为建设和谐社会制造了许多障碍，与科学发展观的总要求严重背离。而这次“国新”的定位和改革思路，无疑为目前的国有企业改革和国有企业管理体制改革提供了许多有益的启示，也在一定程度上表明了国资委新的领导班子的远见卓识。
三是“新领导”。
我曾在十多年前撰文，对垄断领域国有企业的管理人员提出了“准公务员”管理的建议，至今坚持不悔，认为这样做虽不是最佳选择，但属正确选择。而这次“国新”的定位再次证明了其管理人员应实行准公务员管理和考核的重要性和必要性。因为不搞生产经营和投资，就很难套用以“效益”为目标的改革方向和指标设计，而只能制定一套特殊的管理人员管理办法。
现在，以董事长谢企华为首的领导班子已开始组建，国资委对“董事长”的选定充分说明了其用心良苦和意义深远。这位曾经叱咤钢铁界的“铁娘子”既是企业生产经营的管理高手，又是深谙国企改革的“准”官员。有理由相信其会在新的岗位上不缺位、不越位、不错位地做好“国新”的重组整合和管理工作，更能为今后国有企业的改革和退出提供新的宏观和微观两方面的典型经验和改革思路。
四是“新气象”。
“国新”的成立犹如一缕春风为国资委转变工作作风带来了新气象。大家知道，“国新”成立酝酿已久，坊间曾有许多传言和疑惑。但“国新”的亮相却给人一种耳目一新的感觉，其定位和思路令许多业界人士在惊愕和诧异之后为之击掌。它不仅体现了国资委高层的深谋远虑和高瞻远瞩，也为国家行政机构改革政府职能转变提供了可以借鉴的经验。即只要抓住了事物的本质进行改革，其他一切问题就会迎刃而解。这是中国国有企业改革呈现的新气象，也是最近中国一系列关系国计民生改革的新举措。
如某市出台的“制堵新政”改革也堪称“政府明确定位”的典型事例。其改革的内容：一是做到了总量控制，牵住了改革的牛鼻子；二是在资源有限的情况下，做到了“公平无限”。通过“竞标”之办法，用最原始的方法解决了最现代的问题。或许有人要问，同一个市场经济之下，政府通过行政法规限制民众买车购房的需求，为何限制买车是对的，限制购房却是错的？其实，在限购问题上，车辆和房屋是性质不同的两类“商品”。房屋是不动产，一旦竣工，无论其状态是出售还是闲置，都不会影响第三者；而买卖车辆虽然也是私人的事情，但是车辆是动产，必须在道路上行驶，而道路属于公共产品，对公共产品的管理属于政府的基本职能。
以上两起改革事件的实施都应了一句大实话，那就是：“办法总比困难多”。因此，我们有理由认为这次“国新”公司的成立和定位，不仅为国有企业改革和国有企业管理体制改革提供了新的借鉴和思路，而且对于国家行政体制改革、医疗改革、教育改革和转变政府职能都具有一定的启示意义。
专栏21：“国新”并非中国式淡马锡
“国新”出世，众望所归。根据国务院的批复，中国国新控股有限责任公司（“国新”）的使命，是配合国资委优化中央企业产业布局，并专门从事国有资产经营与管理。
而事实上，“国新”的核心功能，即是进行企业重组，资产整合。“国新”实际上等于一个巨大的“筐”，未来将装下两类国企：一是非关系国民经济命脉的国企，以此逐步切割垄断国企和竞争性国企；一是规模小、实力弱的国企，以此切割战略性巨头。大者留，小者逐步谋求退出，实现国企有进有退的战略目标。
就行业而言，部分学者认为，有5种类型的企业可能被划入国新公司：第一类是科研院所与咨询顾问公司。科研院所类企业又是科技创新优势突出的领域，与目前培育新兴产业有着紧密关系，具体来说例如北矿磁材、华东电脑、湘邮科技、交技发展等。第二类为商贸流通性企业，如中国华孚贸易发展集团公司等。第三类为主业边缘化的央企。第四类为产业链的相关配套性企业。第五类为经营业绩困难的央企。
就具体企业而言，规模比较小、实力比较弱的国企，将率先成为“国新”整合对象，包括中商企业集团、北京矿冶研究总院、乐凯胶片集团、中国轻工集团、北京有色金属研究总院等旗下拥有上市公司的企业。贸易类央企也同样存在规模偏小的问题，其中规模最小的中商集团2008年末资产总额为1亿元，规模最大的华孚集团公司的资产总额也仅为17亿元，与相关产业集团动辄上百亿的资产规模相去甚远。
而对于“国新”首批整合计划，有学者认为，第一批先整合10家左右比较合适。而商贸领域，将是此次重组的重点。而华星集团被普遍认为将是第一单。华星集团成为“国新”公司“收编”的首家中央企业。华星集团的前身是华星物产集团，始建于1995年。华星集团经营的业务范围广泛，涉及化工、地产、信息、贸易等多个领域。它还拥有一家从事企业并购重组、委托投资、资产管理、产权经纪、国际贸易等业务的美国全资子公司。
万事开头难。自“国新”公司成立以来，央企划转进“国新”公司的进度非常缓慢，遇到重重阻隔。
最大的困扰，就在于善后安置。央企无论大小，一些将被整合的央企，一旦被纳入“国新”旗下，实际等于被降级。而央企与央企之间，无论大小，当下还是平级，央企与央企之间的谈判余地更大。有部分学者担心，在“国新”整合之前，部分被整合的潜在对象，有可能率先与别的央企谈判，在国新之前完成央企之间的联合。由此，“国新”要强力完成整合任务，需强大的善后能力。
在“国新”整合之后，央企数量会减少。事实上，从国资委成立以来，央企就一直在做减法。央企的数量，从国资委成立时候的196户，下降到目前的100户出头。自2006年国资委提出了重组的企业户数计划和完成时限之后，每年基本都有10家左右的企业被兼并，体现了资源优化配置的效果。国资委曾经的目标是到2010年，央企数量减少到80～100家，但至今仍在100家以上。预计未来央企数量会继续减少。
事实上，“国新”的真实使命，绝对不是辅助国资委整合国企，而是作为一个过渡，为未来国企改革埋下伏笔。更为直接一点来说，就是为竞争性行业国企和实力较小的国企的退出铺路。
一直以来，国资委都是国企的代理出资人。但是，国资委的特殊地位决定其无法具体处置资产，买卖产权。由此，构建一个类似淡马锡控股公司的专门从事资产运作的平台，无疑是国资委的最佳选择。凡是政府不需要具体控制生产经营活动的、资产处置较为频繁的国有产权，都可以由“淡马锡”式的投资控股公司实施运作。
在新加坡，绝大多数国有企业的股东职责专门由国有独资的淡马锡控股公司行使。淡马锡可以灵活有效地处置国有资产，包括将其卖出。
不过，“国新”显然不是淡马锡。淡马锡是一家投资公司，提高国资运营效率和实现国资收益最大化，是其最大使命。在淡马锡的打理下，新加坡拥有发达国家最高的国企回报率。而“国新”在成立之初，就申明并非投资公司，亦非经营性公司，而是国资管理平台。虽然“国新”的任务之一，是支持“具有竞争力的中央企业或者优质业务、国家产业政策鼓励的业务”，并且实现央企的增值保值。但是，培养具有竞争力的央企，打造更多的世界性企业，是国资委雄心勃勃的计划之一。“国新”的重点如果是使国资增值，则与国资委功能重叠，这恐怕不是成立“国新”的初衷。
由此可知，“国新”更重要的任务，乃是处置国有资产。
在90年代的抓大放小浪潮中，国资的竞争力获得了极大提升。效益不良的国企，基本被清理出局。同时，被清理对象，亦多数为地方国企。中央级国企虽然进行了兼并重组，数目逐步减少，但是，民营化改造，尚未涉及央企。
而“国新”的设立，为未来央企退出奠定了基础。当下，对于商贸、新兴产业等竞争性行业的国企，有学者设立了比较科学的退出机制。在纳入国新旗下之后，给一个三年观察期。如果三年内达不到行业中等业绩水平的话，就纳入退出计划。
而对于90年代改革造成了国企员工下岗，以及国资流失等后遗症，“国新”的设立，可以有效防止或者减少此类副作用。比如，以前很多国企归属于地方政府，为了甩包袱，对于下岗员工的安置、社会保障的建立，出现了缺位，有的安置费用被挪用。而“国新”作为一个中央级的资产管理公司，将为各地国有企业的改革树立一个可以借鉴的样板。
专栏22：关于淡马锡模式
与中国的国资委作为代理出资人不同的是，有一些国家采用国有控股的资产投资管理公司对国企进行管理的模式。国有控股公司是依据国家有关法律组建的具有特殊法人地位的经济实体，由国家授权在一定范围内代表国家行使国有资产所有权。国有控股公司在美国、法国、德国、英国、新加坡、意大利、奥地利以及一些发展中国家被广泛采用，对推动和调控国家的经济发展起到了重要作用。
而在这种模式中，新加坡的淡马锡最负盛名。当下，新加坡的国有资产收益最高，甚至在新加坡国内，国有企业的效率高于外资企业和民营企业。而在全球绝大多数国家，国企的效率，都要低于民营企业。
1974年6月，淡马锡在李光耀的一手推动下成立。政府赋予这家间接资产经营公司的目标是发展国家的能源、运输等事业，并且从事社会公共事业的投资和建设。20世纪80年代，随着新加坡经济的黄金时代到来，淡马锡的投资组合持续扩张，以控股方式直接管理10家国有企业，间接管理或控制的企业达到2000多家。
当下，淡马锡营业额占新加坡国内生产总值的13%以上，在发达国家中，新加坡国企的占比，可以排名世界前三名。而据估算，淡马锡持有的股票市价占到整个新加坡股票市场的将近50%，可以说是几乎主宰了新加坡的经济命脉。自成立以来，淡马锡的年均净资产收益率超过18%，国家股东的年均分红率超过6.7%，远远超过同期私营企业的经营业绩，并得到标准普尔与穆迪投资的最高信用评级。
淡马锡神话令全球瞩目，特别是对中国、越南、古巴等国有企业占据重要地位的国家更是如此。虽然独特的公司治理结构对淡马锡的崛起功不可没，但决定性的肇因是企业化的投资模式和对股东利益的极大尊重。
在亚洲金融危机中，新加坡经济进入转型阵痛期，淡马锡旗下的公司大都表现欠佳，投资回报率从以往的18%直降到3%左右。为了重振淡马锡，2002年，新加坡政府任命时任新加坡科技公司CEO的何晶，亦即副总理李显龙之妻出任淡马锡的总裁。在何晶入主淡马锡的第二年，公司就创下了74亿新元的利润，是她进入第一年所获利润的30倍。
由于何晶推动淡马锡在全球进行了一系列成功的投资，淡马锡赢得了“亚洲最好投资公司”的称号。事实上，淡马锡的投资最集中的还是其最熟悉的电信和传媒、金融、交通与物流、能源及物产、基础设施及工程五大领域。
淡马锡的所有投资都只用一个指标衡量，即投资回报率，在公司内部也被称为股东回馈计划（TSR），在项目选择及决定资金投向问题方面都是以能否盈利为标准。这也是淡马锡董事会衡量下属各个部门业绩最重要的指标。为此，淡马锡任何投资项目都要经过事先评估，若不能盈利，则不予考虑。
淡马锡另一个特点就是加大对海外的投资，尤其是在亚洲地区。根据淡马锡总裁何晶女士的设想，淡马锡正把原本集中在新加坡的投资组合转为均衡的全球组合。
令人惊奇的是，淡马锡控制着550亿美元的市场资本化资金，而每年的经营费用不到3000万美元，证券代管部更是仅有区区53名工作人员。其效率之高，曾让前国资委主任李荣融大为感叹，并且派员专门去学习取经。
淡马锡的经营理念是在适当考虑政府产业政策的前提下，以市场为导向，以盈利为经营目的和绩效指标。任何投资项目都要经过事先评估，通常以能否盈利作为基本标准。政府一般不干涉企业的正常经营。对于政府部门提出的特别经营要求，公司也将其纳入市场化评估程序，如果必须执行而又造成亏损，则政府应予以相应的经济补偿。而依照惯例，如果淡马锡董事会认为政府指令不合理，更是有权予以驳回。
淡马锡尽管由新加坡财政部全资控股，但淡马锡本身的定位是一个总部位于新加坡的亚洲投资公司，其终极目标是“作为成功企业的积极投资者与股东，致力于股东长期价值的不断增长”。这一点甚至被写入了新的“淡马锡宪章”。
三、“整合”的目标是“退出”
2010年年底，“中国国新控股有限责任公司”的成立，成为中央国有企业改革的一个标志性事件。“国新”无论是新的定位、新的思路还是新的领导，都给中国央企的深化改革带来了新的气象。这是中国国有企业改革贯彻“十二五”规划“对公益性国有企业和竞争性国有企业分类管理”的良好开端。
在收编中国华星集团后，“国新”公司把整合的重点放在了商贸流通领域。商贸流通领域的央企一般规模较小，主业分散，盈利能力不强，且存在着严重的与民争利行为。不仅不具有竞争优势，而且由于部分央企曾承担政策性职能，历史欠账不清，发展预期不明，前景不容乐观。因此，“国新”公司对商贸流通领域央企的整合存在难点和盲点。
目前，商贸流通领域的央企主要分为三类。一类是如中储粮、中储棉、中粮和华粮等执行国家特殊任务的龙头企业。虽然部分公司的竞争性业务需要整合，但按照目前的央企管理体制，“国新”难当此任，整合的可能性基本没有。一类是如中国华孚贸易集团、中国丝绸进出口公司、中国中纺集团公司、中商企业集团公司和南光有限公司等企业。这类公司的经营业务构成比较复杂。有的公司承担部分国家政策调控职能，如中国华孚集团受商务部委托承担国家储备肉、糖的调控职能。有的公司已在整合中被兼并重组，如中国中商企业集团已整体并入同属商贸类企业的中国诚通控股集团有限公司。对于此类企业的整合应该分类进行，并与政府有关调控部门做好衔接工作，是并入“国新”公司，还是并入中储粮公司等需要慎重对待。还有一类属于消费品贸易、酒店旅游和会展等企业，整合相对容易。整合的重点和难点是人员安排，“国新”公司责任重大。同时，需要整合的企业还包括如中国乐凯胶片集团公司、彩虹集团等规模较小、主业分散和经营困难的中、小企业等。这些企业虽不属于商贸流通领域，但企业性质同属竞争性领域。
由此不难看出，央企整合势在必行。但不能就事论事，为整合而整合，为做大做强而整合。如果是这样的话，通过行政命令的整合可以较快实现目标，但整合就失去了意义。
国企改革的实践已充分证明，在竞争性领域国有企业确实不具备竞争力。虽然，在某个时期、某个阶段或某种情况下国有企业可以在一些竞争领域存在和发展，但从发展方向和改革思路上一定要明确逐步退出的政策目标。而不是像现在这样，一边在交了很多学费后再退出，一边还有部分垄断领域的央企不断进入竞争性领域。如此下去，将会交更多的学费和付出更大的代价。
在这个意义上讲，目前“国新”公司的“整合”目标，应该是为了今后更加有序地“退出”。
专栏23：“全产业链”不可风行
近年来，全产业链模式在部分国企中风行，首创这一商业模式的为知名国企——中粮。著名的广告“产业链，好产品”充分体现了中粮的战略：打造食品从田间到餐桌的完整产业链。由此，中粮在国内进行了一系列轰轰烈烈的国内并购整合，打造了一个极其庞杂的企业巨舰。
中粮集团的全产业链涵盖了从选地、种植、采收、科研、加工、仓储、运输、销售等产业链的每一个具体环节。同时，其业务领域涵盖小麦、玉米、油脂油料、稻米、大麦、糖、番茄、饲料和肉食等8个领域。中粮集团董事长宁高宁也因此获得中央电视台2009年度经济人物称号。但事实上，早在2009年中粮全力推广“全产业链”之前，中粮就已经在多个领域扩展业务了。
中粮最初的扩张，是在粮食产业领域。此前，中粮的主要业务为国家粮食的进出口贸易。中粮承担的国家粮食进出口业务，占全国的95%以上，基本是一统天下。而中粮的抱负不止于此，宁高宁希望中粮不仅是国有贸易巨头，亦希望做成实体公司，由此，中粮谋求在粮食行业的国内贸易、流通、仓储等领域的全面进军。中粮认为，欧美国家以仓储为基础、工业为支柱、贸易为龙头、物流为延伸的大型粮食跨国公司和粮食企业集团，已经成为当代粮食现代物流的主要代表。中国的粮油行业如果还是分散作战，将很容易被跨国巨头[比如ADM、邦基（Bunge）、嘉吉（Cargill）、路易·达孚（Louis Dreyfus）等“ABCD”国际四大粮商]侵占市场。
为了实现粮食产业的完整产业链，中粮在国家发改委的撮合下早期收购了中谷，从事购销网络、仓储运输、粮食加工等业务，由此，中粮建立了粮食及加工行业的全产业链。此后，中粮开始多元化，进入了地产、食品、生化等诸多行业。至2007年，中粮集团的上市公司已经包括中国食品、中粮控股、中粮地产、中粮屯河、S吉生化、丰原生化等，每一个不同的公司，都对应着不同的产业领域。
2009年，中粮的“全产业链”战略达到巅峰。当年，蒙牛乳业经历了巨大的质量风波，中粮乘机接收，将蒙牛收归旗下，由此中粮跃升为中国乳业巨头。而在宁高宁接替牛根生成为蒙牛董事长后，中粮准备进一步推动蒙牛布局上游奶源基地，打造全产业链。此外，中粮相继推出“悦活”“我买网”品牌，并重整五谷道场，甚至收购万威客，拓展养猪产业。
自2009年之后，中粮又陆续进行了一些并购和投资。由此中粮在粮食、购销加工和食品产业领域几乎通吃。不仅如此，中粮还在地产、生化等非食品领域，进行了多元化。最近几年，中粮迅猛发展，成为世界500强的企业，很多人对宁高宁推崇备至。在国企系统，宁高宁更几乎成为神话。不过，在赞誉加身的同时，宁高宁和其身后的中粮，亦受到了越来越多的质疑。就商业模式而言，中粮的“全产业链”模式为未来埋下了隐患。
所谓“全产业链”不过是新瓶装旧酒。其实是早已过时的“纵向高度整合”模式的改头换面。按照产业链的长度，主要有6个产业段：研发、原料、制造、装配、销售、服务，并构成一个微笑曲线。对于高新技术产品，通常是研发导向，利润区、话语权主要在上游；对于成熟消费产品，销售导向，利润区、话语权在下游。
各个成功的企业，多在产业链中选择1～3个环节自己做，其余依赖产业链合作来完成。现代先进工商业代表的汽车行业，典型的商业模式就是做好三件事：设计创新、总装生产和营销策划，其中重中之重在于新车开发设计环节。
中粮希望能够“从田园到厨房”，包揽了全部的产业环节，有悖于现代经济社会发展和企业经营管理的客观规律。专业化分工是人类进步的基石，没有专业化，就没有技术的进步，就没有效率的提升。现代工商业早已抛弃了“纵向高度整合”的旧模式，而中粮暂时能够八方出击，多半是仗着家大业大。
但是，全产业链的模式，难以持久。当年苹果试图独吞PC市场，选择了纵向整合模式，走了一条封闭的发展道路。Macintosh的每一个零件、每一个软件全部都是苹果做的，做得非常完美。但是，后来PC产业发生了一系列的横向整合，Windows做成一个软件的平台，IBM和Compaq开始做标准的机器，当Intel和AMD开始专业做芯片时，他们分别进行整合，形成了三个新的产业链，并快速降低了各自产业链的生产成本，不断地升级换代各自产业链的技术性能，使苹果公司很快败下阵来。当然，也正因为如此，才有了今天PC市场的革命性普及。
而后来苹果之所以可以东山再起，也正是由于它开始专注。乔布斯复出之后，苹果不再似过去那样大包大揽，而是专注于设计和关键部件，其内容、服务、营销等，都外包给制造商、音乐人、软件开发商、电信运营商等。时下正成为全球仿效热门的不只是iPhone的名称、外形和功能，还有iPhone的在线软件商店App Store这样开放的产业链汇聚点。
很多学者认为，在全球产业链中，中国处于下游，主要从事低利润的加工制造环节。但是，两头的设计与营销都在外，由此进入另外一个极端，每个环节都自己做，亦是一种误区。
而中粮的全产业链，很快遭到挑战。宁高宁也不得不承认“全产业链最大的困难就在于产业链之间的衔接”“有些产业链之间的确还没有达到匹配融合的程度”，从而拖累了中粮集团的整体经营效益，降低了中粮集团的整体资产质量。
中粮的多元化扩张，并不成功。中粮先后做过彩电、纺织、陶瓷等业务，都没什么起色。中粮地产与其他地产企业相比，亦收益不高。纵使在其庞杂的食品产业，中粮亦无突出业绩。蒙牛在衰落中，而中粮自己的当家品牌“福临门”与行业领军品牌金龙鱼和鲁花相差甚远。
尽管如此，中粮的全产业链模式，在国企领域还是受到了热烈追捧。中粮的利润来源，其实主要来自粮食进出口业务，巨大的垄断优势，使其无往而不利。由此，整个集团其他业务上的颓势都被掩盖。外界只看到了其光鲜的一面，并不知道其利用垄断利润掩盖经营性亏损的内幕和全产业链上的投资失误。
在烟草行业，国家烟草专卖局亦牵头搞“全产业链”。英美等巨头在非洲加强了与烟叶大国津巴布韦的合作，英美烟草津巴布韦公司通过烟叶种植合同，向烟农提供投资资助和财政补助，确保烟农能够顺利进行烟叶生产。国内烟草行业人士认为，世界各大跨国烟草巨头，菲莫国际公司、英美烟草公司、帝国烟草公司、日本烟草公司等正在加快构建产业链的竞争优势，打造产业链竞争力将成为行业未来发展的趋势。因此，中国烟草企业更需要打造产业链竞争力，加大对烟叶种植与采购等方面的投入。
由此，中国的烟草亦开始在烟叶种植与采购、加工、卷烟制作、运输等每一个环节进行努力，也搞“全产业链”竞争。国家烟草专卖烟草局出台了“两个十多个”的战略构想，即“十多个重点骨干企业和十多个重点名优品牌”。随后在2007年，又提出了要努力实现“两个跨越”，即“从省内市场依赖型向全国统一大市场的跨越，从立足国内市场向面向国际市场的跨越”。
这样一来，烟草行业进行了毁誉参半的大规模合并，将全国的烟草公司、卷烟厂合而为一。同时，将全国的烟草公司进行了合并，全国成立了17个中烟公司。在此过程中，兼并谁，保留谁，引起了巨大争议。保留的并非因为效益好，而是因为级别高。最典型的是武汉中烟草兼并了湖北几个烟厂。而事实上，当时武汉卷烟厂效益极差，而被其兼并的红安卷烟厂，虽只是一个县级卷烟厂，却在外小有名气。同时，最近几年，各烟草公司加强了对烟草种植的垄断，但最后的结果，不是如当初设想的带给烟农福音，而是由于缺少竞争，烟农彻底失去价格谈判权。
“全产业链”的模式亦延伸到石油、电力等行业。最近几年，“三桶油”大规模收购民营加油站，引起了普遍关注。本来，在石油的进出口领域，“三桶油”构成了完全垄断。而在下游的炼油、加油站等领域，“三桶油”亦全面介入，形成了类似的“全产业链”。在电力产业，国家电力公司控制了全国几乎所有的电网和约六成的发电资产，而且电力调度权高度集中，同时，发电、输电、配电和供电四个环节不分，各个环节通吃。
全产业链的危害，表现在两个方面。一是对实行这种战略的企业，全产业链并非高招，因为其违背了现代产业分工理论，注定难以走远。中粮众多非主业的衰败，烟草公司只能靠专卖维持利润，其在烟叶种植业引起的问题，均已宣布这种产业模式的破产。而三桶油在炼油行业的屡次亏损，证明其根本不是民营企业的对手；国家电力的电价和利润，亦在山东魏桥的对比之下黯然失色。
更大的危害，则是破坏了商业社会的公平。国企本来应该在竞争性行业退出，但是一些国企为了做大，不管不顾。所谓的全产业链，事实上就是在不该进入的领域也进入。
所以我一直坚持认为，在竞争性领域，国企应该退出，就是有鉴于此。当下的“全产业链”模式具有非常大的迷惑性，引起部分国企多元化扩张和多链条扩张的风气，是值得警惕的。未来国企的退出路径，一个是退出非主营业务，回归专业；一个是退出过长的产业链，回到关系国计民生的领域。比如石油，控制好石油开采就行了，其他环节完全可以以民营企业为主导，国企不应与民争利。既然自己做不好，又耽误他人成长，不如选择彻底退出。
